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安泰

洞見

2021年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，區(qū)域政策要增強發(fā)展的平衡性協(xié)調(diào)性。展望2022年，中央提出要深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，同時要求全面推進鄉(xiāng)村振興，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量。

一段時間以來，一些省紛紛提出強省會戰(zhàn)略，隨之而來的是各方對于“一城獨大”的擔(dān)心。也有一些省份，因為有兩個實力相當(dāng)?shù)某鞘?，被稱為“雙中心”。并且這種“雙中心”模式被認(rèn)為是省域經(jīng)濟比較好的模式，可以推廣復(fù)制。對于這些看法，需要從城市發(fā)展的概念和理論邏輯出發(fā)予以辨析，以免實踐出現(xiàn)誤區(qū)。

“一城獨大”是都市圈發(fā)展的結(jié)果

首先，與其他國家的“城市”往往是一個經(jīng)濟自治單位相比，中國的城市是一個行政轄區(qū)的概念，遠(yuǎn)大于其他國家的“城市”。一些地級市動輒范圍覆蓋上萬平方公里，常住人口達(dá)到幾百萬甚至上千萬人，按管轄范圍算已經(jīng)是都市圈的概念。這些地級市下轄若干縣和區(qū)，區(qū)縣之內(nèi)的管轄和公共品提供均有一定的獨立性，在經(jīng)濟政策的制定上也有一定的自主權(quán)。

隨著中心城市集聚效應(yīng)的加強，中心城市與地級市范圍內(nèi)的區(qū)縣正在呈現(xiàn)出一體化發(fā)展的態(tài)勢，甚至跨越地級市邊界對周邊中小城市產(chǎn)生輻射帶動作用，形成了都市圈發(fā)展的狀態(tài)。以成都為例，成都的面積達(dá)到14000多平方公里，轄區(qū)范圍內(nèi)人口超過2000萬，下轄的都江堰市等5個縣級市、3個縣，各自都是具有獨立功能的城市。而近年來的“成德眉資一體化”，更加是以成都為中心，帶動周邊中小城市共同發(fā)展的狀態(tài)。再以武漢為例，本來武漢就是由傳統(tǒng)的武漢三鎮(zhèn)合并而成，至少是三個城市的集合體。近年來，武漢的中心城市輻射帶動作用正在增強。僅以電商銷售為例，漢正街作為產(chǎn)業(yè)鏈的終端，以銷售帶動周邊城市的制造業(yè)，使服裝生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈輻射到半徑大約100公里范圍之內(nèi)的周邊中小城市。

中心城市連同管轄范圍內(nèi)的周邊區(qū)域或者中小城市一體化發(fā)展，形成的正是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的都市圈，而在中國當(dāng)前的主流概念下，常給人“一城獨大”的印象。

同時，也應(yīng)該看到，中心城市的輻射帶動作用是隨距離衰減的。不同規(guī)模的中心城市和周圍地區(qū)形成的都市圈，半徑大約在30公里到100公里不等。更遠(yuǎn)范圍的區(qū)域，則很難融入都市圈，從而成為城市群的外圍地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更多的以當(dāng)?shù)氐奶厣Y源為基礎(chǔ)。在一些資源總量受限的城市群外圍地區(qū)甚至可能出現(xiàn)人口的流出，但這恰恰是因為他們能夠在中心城市或都市圈找到更好的工作機會。而且，外圍地區(qū)因人口減少而出現(xiàn)人均資源占有量上升的結(jié)果，對于外圍地區(qū)實現(xiàn)共同富裕并非壞事。

“雙中心”模式通常在人多且沿海的省份

在社會公眾的討論中，經(jīng)常提到中國有些省份出現(xiàn)了“雙中心”的模式，并簡單認(rèn)為，這種模式可以被復(fù)制推廣。但實際上，不管是從經(jīng)濟理論還是從實踐出發(fā)，雙中心的模式都是有條件的。

這種模式的條件之一是人口眾多。越是人口多的省份，越有可能在省會的外圍仍然居住著大量人口，因此需要在外圍地區(qū)形成經(jīng)濟發(fā)展的次中心，滿足當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和生活需要。但其實中國的省份，尤其是人口較多的東部和中部省份，轄區(qū)范圍內(nèi)的面積并不算太大，人口在幾千萬到一億之間的水平，對標(biāo)世界各國，相當(dāng)于一個中等規(guī)模以上的國家。而在那些人口和面積相當(dāng)?shù)膰?，首都都市圈的首位度也是非常高的（例如，英國的倫敦都市圈和韓國的首爾都市圈）。因此，僅僅因為人口的因素并不足以支撐在中國省域范圍之內(nèi)的雙中心模式。

中國一些省份之所以出現(xiàn)雙中心模式，如果說人口眾多是一個必要條件的話，那么，自然地理條件要比人口眾多來得更為重要。如果我們略加觀察就不難發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)雙中心模式的省份基本上是沿海省份，而所謂的雙中心，通常是因為在這個省份同時存在省會和另一個沿海大港口城市。從遼寧的沈陽和大連，到山東的濟南和青島，再到浙江的杭州和寧波，福建的福州和廈門，都是如此。江蘇的南京和蘇州這樣的雙中心，也是因為蘇州緊鄰上海，自身又緊鄰長江出?？?。廣東的廣州和深圳，是因為深圳本身是改革開放的前沿，同時自身就是一個大港口。除了以上省份之外，可以說中國幾乎不再有雙中心的省份。即使在歷史上，成都和重慶同屬于四川的時期，也是因為成都是省會，而重慶則是港口，隨著重慶成為直轄市，四川又變成了單中心模式。如果在此基礎(chǔ)上，一定要再找出一個雙中心模式，那么就只能提到內(nèi)蒙古的呼和浩特和包頭，而這又是因為包頭在歷史上從計劃經(jīng)濟時期便開始發(fā)展重化工業(yè)。

政策上無需刻意推動或防止“一城獨大”

在省域范圍內(nèi)，不宜對于單中心或多中心模式采取缺乏科學(xué)依據(jù)的價值判斷，既無必要通過行政力量刻意推動省會的壯大，也無必要刻意扶持次中心城市來防止一城獨大。

在有些省，省會已經(jīng)是中心城市，但因省內(nèi)存在另一個地理條件較好的次中心，從而顯得省會的首位度不夠高。這是非常正常的現(xiàn)象，完全沒有必要刻意去推動省會的首位度進一步提升。但有一種情況如果出現(xiàn)的話，做大省會是有道理的。那就是，省會具有強大的中心城市規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，對于周邊的中小城市也產(chǎn)生了輻射帶動作用，但是由于在既有體制之下，城市和城市之間的邊界反而阻礙了中心城市對周邊的輻射帶動作用，那么，通過行政區(qū)劃調(diào)整，把周邊的中小城市納入省會的管轄范圍，可以克服行政邊界導(dǎo)致的市場分割效應(yīng)。

刻意扶持次中心的舉措也要極其慎重。在中國的省域范圍內(nèi)，省會城市通常具有其他城市不可比擬的優(yōu)越條件。比如說有一些省會城市自古以來就是重要的政治經(jīng)濟和文化中心，古代的時候就是都城，比如太原；一些省會城市自古以來就是靠近大江大河的港口，例如長沙；有一些城市是新中國發(fā)展起來的交通樞紐城市，如鄭州；還有一些城市在歷史上布局了今天難以再次復(fù)制的高校，如合肥。而在很多省份，尤其是在人口規(guī)模不夠大，地理自然條件不夠好的省份，外圍地區(qū)很難再有省會城市那樣好的自然地理和人文條件。在這樣的省份，刻意在外圍扶持次中心城市，很有可能導(dǎo)致省域范圍之內(nèi)資源分散，不利于發(fā)揮省會城市作為首位城市的要素集聚功能，反而不利于發(fā)揮中心城市對于外圍的輻射帶動作用。

綜合來看，中國在省域范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該因勢利導(dǎo)，因地制宜，各自走出不同的發(fā)展模式。

第一，在適合雙中心模式的省份，既要發(fā)揮省會城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高等教育、高科技等產(chǎn)業(yè)集聚功能，形成省域范圍內(nèi)的政治經(jīng)濟和文化中心；同時，也要在具備條件的次中心強化其港口功能，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成制造業(yè)、物流和航運中心。

第二，在不具備雙中心模式條件的省份，要進一步加強以省會為中心的都市圈建設(shè)，并暢通中心城市和外圍區(qū)域之間生產(chǎn)要素的合理流動和高效集聚。

在以省會為中心的都市圈范圍內(nèi)，強化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和政策的一體化。對省域范圍之內(nèi)的外圍地區(qū)，強化基于本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)與省會城市之間的資源共享，加強對省會城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的可及性，弱化對于外圍地區(qū)的GDP總量指標(biāo)考核。在省域范圍之內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟和人口同步向以省會為中心的都市圈集聚，不同城市之間縮小人均GDP、人均收入和生活質(zhì)量的差距。令人欣慰的是，在廣東、四川、河南、安徽等省份紛紛出現(xiàn)了不同程度的經(jīng)濟和人口集聚，同時又實現(xiàn)了人均相對平衡的發(fā)展態(tài)勢。所以，以省會為中心形成的都市圈發(fā)展，看上去是“一城獨大”，其實并沒有那么值得擔(dān)憂。

本文是國家自然科學(xué)基金面上項目“大數(shù)據(jù)視野下的城市空間結(jié)構(gòu)與有效治理”（72073094）、教育部人文社會科學(xué)研究青年基金“大數(shù)據(jù)視野下城市群內(nèi)市場分割研究：現(xiàn)狀、影響因素與整合機制”（21YJC790060）的研究成果。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道

作者：陸銘

李杰偉（上海海事大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授）

編輯：張凱旋

責(zé)任編輯：薛相宜

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