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近日，上海交通大學(xué)特聘教授陸銘與復(fù)旦大學(xué)陳釗教授在《東方早報》上就戶籍制度改革問題發(fā)表文章，強(qiáng)調(diào)了這樣一個核心觀點(diǎn)：以加快降低大城市落戶門檻為導(dǎo)向的戶籍制度改革是推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展的雙贏戰(zhàn)略。全文轉(zhuǎn)載如下:

經(jīng)過30余年的經(jīng)濟(jì)改革，當(dāng)前制約中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的瓶頸是生產(chǎn)要素市場。作為生產(chǎn)要素中最為核心的部分，勞動力的跨地區(qū)配置受到了戶籍制度的制約，對中國經(jīng)濟(jì)增長方式產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。因此，有必要從整個中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的高度來梳理戶籍制度改革的理論基礎(chǔ)，從而為下一步的改革找準(zhǔn)方向。

當(dāng)前戶籍改革的實(shí)際做法主要是放松中小城鎮(zhèn)的落戶條件，但大城市仍然在用相對更嚴(yán)的戶籍政策限制人口規(guī)模的增長，而限制的對象主要是低技能勞動力。戶籍制度改革所面臨的矛盾焦點(diǎn)是，從經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的趨勢來看，勞動力應(yīng)從收入低的地區(qū)向收入高的地區(qū)流動，這決定了沿海地區(qū)和大城市必然是勞動力主要流入地的趨勢。而從戶籍制度的嚴(yán)格程度來看，又恰恰是勞動力流入越多的城市戶籍進(jìn)入的門檻越高。因此，必須深入剖析這種矛盾背后的認(rèn)識誤區(qū)，為改革的推進(jìn)提供理論基礎(chǔ)。

如果戶籍制度改革的方向不與實(shí)際的勞動力流動方向一致起來，其結(jié)果就是部分大城市的非本地戶籍人口比例快速提高，已經(jīng)或即將跨越50%的標(biāo)志性界線。本文將總結(jié)相關(guān)的理論和實(shí)證研究成果，再次強(qiáng)調(diào)這樣一個核心觀點(diǎn)：以加快降低大城市落戶門檻為導(dǎo)向的戶籍制度改革是推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展的雙贏戰(zhàn)略，這既有利于發(fā)揮城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，又有利于為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造就業(yè)、提升收入和增進(jìn)和諧?；诖?，本文將進(jìn)一步提出戶籍制度改革的步驟及措施，以及與土地制度改革相配合的可行方案。

如何科學(xué)地認(rèn)識城市規(guī)模與人口布局

在戶籍制度改革的難題背后，是社會各界對于地理和城市規(guī)模對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義認(rèn)識不足。在闡述戶籍制度改革的思路之前，有必要先說明決定城市規(guī)模與人口布局的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

1.城市規(guī)模由經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的收益和成本比較來決定

城市規(guī)模擴(kuò)張是把雙刃劍。從正面效應(yīng)來講，城市（特別是大城市）給人們帶來更為豐富的消費(fèi)品和服務(wù)的種類，滿足人們對多樣性的需求。同時，城市也能夠借助于人與人之間的學(xué)習(xí)效應(yīng)，有利于提高勞動生產(chǎn)率。從負(fù)面效應(yīng)來看，城市擴(kuò)張也可能帶來擁擠、污染和犯罪等問題。同時，城市的生活成本（特別是房價）是“控制”城市人口規(guī)模的一個自然機(jī)制。城市的最佳規(guī)模就是在城市擴(kuò)張的正反兩方面效應(yīng)的共同作用下，借助個人的理性選擇而決定的。不同的個人將根據(jù)自己的偏好和職業(yè)等特征來選擇居住或就業(yè)地點(diǎn)，從而達(dá)到城市的最優(yōu)規(guī)模。只要正面效應(yīng)占主導(dǎo)地位，城市規(guī)模就將進(jìn)一步擴(kuò)張。值得強(qiáng)調(diào)的是，城市最優(yōu)規(guī)模并非固定不變，它將隨著服務(wù)業(yè)比重的提高而相應(yīng)增長。之所以不能簡單地通過行政力量來控制城市的規(guī)模，是因?yàn)檎咧贫ㄕ卟豢赡苁孪日_判斷城市的最優(yōu)規(guī)模。很多人認(rèn)為中國的大城市出現(xiàn)了“人口爆炸”，實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)高速增長時期，人口的相應(yīng)快速增長是正常的，這也曾經(jīng)是東京等世界級大都市經(jīng)歷過的。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入相對低速增長時期之后，當(dāng)大城市的規(guī)模效應(yīng)充分發(fā)揮之后，城市擴(kuò)張速度就會自動趨緩。

2.城市布局主要由不同城市的功能和區(qū)位決定

一個國家的城市因?yàn)楣δ芎蛥^(qū)位的差別具有不同的規(guī)模，從而形成相互依存的城市體系。在中國，長三角、珠三角和環(huán)渤海灣三大都市圈是國家級甚至是世界級的都市圈，而在廣大的中西部地區(qū)則又有若干個以區(qū)域性大城市為核心的區(qū)域性都市圈。大城市的功能主要以服務(wù)業(yè)為主，而中小城市相對更多地發(fā)展制造業(yè)，小城鎮(zhèn)則更多地連接農(nóng)村和城市。對于生產(chǎn)者來說，雖然離大城市近則更靠近市場，更能享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但通常也面臨更高的地價和勞動力價格。對于勞動力來說，在大城市生活豐富，學(xué)習(xí)效應(yīng)更強(qiáng)，收入更高，但生活成本也更高。在城市發(fā)展的過程中，不同的企業(yè)和勞動者分別根據(jù)自己的需要來選擇生產(chǎn)和生活所在地，從而決定了不同城市的規(guī)模以及城市的合理布局。經(jīng)濟(jì)學(xué)數(shù)據(jù)分析的發(fā)現(xiàn)是，由于存在戶籍和土地制度對城市化和勞動力流動的制約，當(dāng)前中國的城市規(guī)?？傮w來說還沒有達(dá)到最大化其勞動生產(chǎn)率的規(guī)模。特別是大城市，不僅規(guī)模未達(dá)到最優(yōu)水平，而且大城市數(shù)量也偏少。

3.城市的承載力主要由科技水平和管理能力決定

城市的承載力并不是一個事先可以預(yù)測的變量，不能作為控制外來人口的依據(jù)。如果人口增加形成了對城市資源的競爭，那么，一定會帶來城市資源的價格（比如地價、房價與水價等）上升，而價格的上升自然會成為阻止人口進(jìn)一步進(jìn)入的屏障。即使如此，只要城市擴(kuò)張仍有益，那么就可以通過技術(shù)革新和管理改進(jìn)來進(jìn)一步提升城市的承載力。例如，摩天大樓、城市軌道交通和水資源循環(huán)利用都是提升城市承載力的技術(shù)革新，而高密度的城市規(guī)劃、全封閉道路和減少犯罪的措施則可以從管理方面來增加城市承載力。更進(jìn)一步來說，不能簡單地認(rèn)為人口規(guī)模擴(kuò)張必然加劇城市病。合理的人口擴(kuò)張有利于轉(zhuǎn)變城市的職能，通過服務(wù)業(yè)的發(fā)展降低單位GDP的污染排放。人口的合理擴(kuò)張還有利于分?jǐn)偟罔F等公共交通的成本，緩解交通擁擠，減少生活排污。從發(fā)展的角度來看，正是城市所出現(xiàn)的各種問題才推動了技術(shù)和管理的創(chuàng)新，提高了城市承載力，為城市進(jìn)一步發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)創(chuàng)造了條件。而這一進(jìn)程的背后是人口的自由流動。如果以承載力為由來控制城市人口，那么，就會使相當(dāng)一部分人失去發(fā)展機(jī)會，也不利于城市總體上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與社會和諧的目標(biāo)。

4.城市發(fā)展需要不同技能勞動力的和諧共贏

任何城市的發(fā)展都需要不同技能的勞動力。高技能勞動者是一個城市的競爭力來源，是一個城市所需要吸引的。而相對較低技能的勞動力則構(gòu)成制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的勞動供給，也是必不可少的。優(yōu)秀的人才之所以聚集在大城市，也是因?yàn)榇蟪鞘斜戎行〕鞘杏懈鼜?qiáng)的相互學(xué)習(xí)的效應(yīng)。事實(shí)上，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)研究的發(fā)現(xiàn)，與高技能者一樣，低技能勞動者在城市中從其他人那里所獲得的學(xué)習(xí)效應(yīng)也非常強(qiáng)，同時，高技能的集聚還能大量創(chuàng)造對于低技能勞動力的需求。美國的研究發(fā)現(xiàn)，每一個高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)可以帶動5個其他行業(yè)的就業(yè)崗位，其中，2個是相對高端的服務(wù)業(yè)（比如醫(yī)生和律師），而另3個則集中在消費(fèi)型的服務(wù)業(yè)（如售貨員和餐館服務(wù)員）。制造業(yè)對于就業(yè)的帶動力相對較弱，一個制造業(yè)就業(yè)崗位的增加能帶動1.6個本地服務(wù)業(yè)的就業(yè)。與此規(guī)律相悖的是，當(dāng)前在中國各大城市控制人口規(guī)模的措施中，幾乎都將技能水平作為落戶的條件。這種做法表面上能夠保持城市的光鮮亮麗，但卻削弱了城市創(chuàng)造就業(yè)、提升技能和增加收入的功能，同時，也勢必減少城市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的勞動力供給，提高勞動成本，既不利于城市制造業(yè)的競爭力，也不利于消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步，也不利于提升城市生活質(zhì)量和吸引高端人才。實(shí)際上，只要有就業(yè)和收入的機(jī)會，很多勞動力還是會在城市（特別是在大城市）尋求發(fā)展，這樣，戶籍的嚴(yán)格控制就一定會導(dǎo)致城市內(nèi)部無戶籍常住人口數(shù)量日益增長，形成城市內(nèi)部的社會分割與矛盾，給城市管理帶來大量的資源消耗。相反，如果能夠降低獲得城鎮(zhèn)戶籍的技能門檻，就可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長，可以減少城市管理中用于處理社會矛盾的資源消耗，擴(kuò)大城市公共服務(wù)的資源總量，實(shí)現(xiàn)不同技能勞動力的和諧共贏。從長期來看，外來勞動力落戶城市后，政府將有激勵為其提供技能培訓(xùn)，而勞動力在定居城市后也將更有積極性提高自身技能水平，這將為推動產(chǎn)業(yè)升級、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變提供長期可持續(xù)的動力。

戶籍制度改革步驟及措施

當(dāng)前，阻礙生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間流動和再配置的制度主要就是戶籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服務(wù)往往是與戶籍身份掛鉤的，因此，公共服務(wù)制度也相應(yīng)地成為了勞動力流動的障礙。而與此相連的更深層次的制度背景則是中央和地方之間的分稅制財政制度，以及地方政府官員所面臨的考核制度。如果地方政府必須承擔(dān)本地公共品提供的責(zé)任，并且必須接受來自上級的經(jīng)濟(jì)增長、招商引資和稅收績效考核，那么，地方政府一定會成為生產(chǎn)要素跨地區(qū)自由流動的阻力。因此，如果要促進(jìn)勞動力流動，就必須進(jìn)行一系列的綜合配套改革，而這一系列改革的切入點(diǎn)，則是戶籍制度改革。

1.戶籍制度改革的方向是縮小戶籍造成的公共服務(wù)差異

當(dāng)前中國存在著由歷史原因和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平共同造成的城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的公共服務(wù)差異。由于事實(shí)上存在著大量城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的勞動力流動，在城市內(nèi)部形成了因?yàn)閼艏矸莶町惗斐傻墓卜?wù)差異，體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、廉租房、社會保障等各個方面。戶籍制度改革的方向應(yīng)是減少由戶籍身份造成的公共服務(wù)差異。從更長遠(yuǎn)的時期來看，地方公共服務(wù)的獲取權(quán)應(yīng)以在本地居住并繳稅（特別是財產(chǎn)稅）為前提，從而形成通過房價和財產(chǎn)稅為本地公共服務(wù)付費(fèi)的機(jī)制，而戶籍則逐漸演變成一個身份認(rèn)定和常住地登記制度。

戶籍制度改革應(yīng)從兩個方面同時推開。一方面是逐步降低外來人口獲得本地城鎮(zhèn)戶籍的門檻，另一方面，應(yīng)通過中央政府的財政轉(zhuǎn)移，推進(jìn)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的基本公共服務(wù)適度均等化。如果不同地方的公共服務(wù)差別太大，那么，必定造成大量人口流動并非出于提高收入水平的目標(biāo)，而僅僅是為了獲得更好的公共服務(wù)，而這樣的人口流動并不提升勞動生產(chǎn)率，卻會抬高房價，擠出一部分可能為提升勞動生產(chǎn)率而進(jìn)行的勞動力流動。因此，戶籍制度改革應(yīng)著眼于減少戶籍與城市居民福利的聯(lián)系，同時促進(jìn)不同地區(qū)間的公共服務(wù)適度均等化，從而減少僅僅為追求更好的公共服務(wù)而出現(xiàn)的人口流動。

2.大城市的戶籍制度改革應(yīng)作為未來重點(diǎn)突破的方向

當(dāng)前，由于中小城鎮(zhèn)落戶相對容易，而大多數(shù)跨地區(qū)流動的勞動力以大城市為就業(yè)目的地，因此，當(dāng)前戶籍制度所造成的矛盾在大城市更為突出。特別是在東部地區(qū)，大城市已經(jīng)集聚了大量沒有本地戶籍的外來勞動力，這部分常住人口已經(jīng)超過大城市總?cè)丝诘娜种?，甚至在廣東的一些城市超過了城市常住人口的一半。城市規(guī)模擴(kuò)張是必然趨勢，如果不加快戶籍制度改革，那么，大城市的非本地戶籍人口比重必然持續(xù)上升。其結(jié)果是，這一代在城市打工的農(nóng)民工，特別是在城市生活著的二代農(nóng)民工，他們既難以在城市定居，又難再回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。他們在未來將面臨嚴(yán)重的家庭分居和難以融入城市的問題，這將給社會造成日益嚴(yán)重的社會矛盾。因此，未來的戶籍制度改革必須以促進(jìn)勞動力在長期穩(wěn)定就業(yè)地落戶為方向，而這就更要求大城市在戶籍制度改革上有所突破。當(dāng)前一些城市正在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，但這些都只能解決本市范圍內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)城問題，而全國范圍內(nèi)的難題卻是農(nóng)民異地就業(yè)甚至定居之后，如何真正進(jìn)城轉(zhuǎn)為市民的問題。

3.未來應(yīng)科學(xué)而漸進(jìn)地降低大城市外來常住人口落戶標(biāo)準(zhǔn)

只要公共服務(wù)與戶籍存在一定程度的掛鉤，未來的改革就不可能立即完全取消戶籍，或采取自由登記制度。如果改革過于激進(jìn)，將會導(dǎo)致短時期內(nèi)大量外來人口涌入，給城市帶來不可承受的壓力，尤其在大城市，這個擔(dān)憂是現(xiàn)實(shí)存在的。而只要戶籍制度不是立即取消，那么，就存在如何制定落戶標(biāo)準(zhǔn)的問題。在誰應(yīng)該獲得戶籍這個問題上，關(guān)鍵是要將追求就業(yè)而不是公共服務(wù)的人識別出來，而且應(yīng)該給那些想在一地長期工作和居住的人優(yōu)先獲得戶籍的權(quán)利。因此，落戶標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以就業(yè)和繳納社會保障的記錄為主，并以在一地工作和居住的年限作為給予戶籍的排序條件。與此同時，在當(dāng)前戶籍制度下盛行的教育水平和技術(shù)職稱門檻不應(yīng)繼續(xù)作為落戶標(biāo)準(zhǔn)。對于大學(xué)生群體，應(yīng)以其事實(shí)的就業(yè)情況為落戶條件，而不應(yīng)預(yù)先根據(jù)其所學(xué)專業(yè)和畢業(yè)學(xué)校來設(shè)置落戶門檻。

4.應(yīng)在社會保障和公共服務(wù)等方面采取一系列配套改革

為了配套上述戶籍制度改革，應(yīng)盡可能地減少僅為獲得較發(fā)達(dá)地區(qū)的福利而進(jìn)行的人口流動。不久，全國的社會保障體系將逐漸可跨地區(qū)接續(xù)，有無本地戶籍與是否享有社會保障之間

P11的聯(lián)系將減弱。在教育方面，大城市的戶籍所附帶的福利主要體現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)的幼兒園、中小學(xué)教育的獲取權(quán)，因此，未來既要縮小有無本地戶籍的常住人口在享有本地基礎(chǔ)教育資源方面的權(quán)利差距，又需要通過中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式推進(jìn)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間教育資源的適度均等化。同時，為了緩解城市擴(kuò)容給優(yōu)質(zhì)教育資源集中的城市中心地區(qū)造成的人口壓力，也應(yīng)更為重視在大城市內(nèi)部不同地區(qū)之間的教育資源適度均等化。另一個突出的問題是，由于歷史的原因，中國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源多集中在東部的大城市，而這些城市均給予本地生源更多進(jìn)入這些院校的名額，教育部已經(jīng)提出要將高校招收本地生源的比例逐步降低，這一改革方向也有利于減少戶籍與福利的聯(lián)系。此外，減少優(yōu)質(zhì)教育資源供求矛盾的正確做法是增加供給，而不是減少需求。比如說，大城市特別應(yīng)該考慮在職業(yè)教育上吸引優(yōu)質(zhì)的海外教育資源入駐本地，從而為提升城市的勞動力素質(zhì)創(chuàng)造條件，也為外來人口的職業(yè)教育提供優(yōu)質(zhì)而廣泛的選擇。

為什么土地與戶籍制度聯(lián)動改革是可行的方案？

1.土地與戶籍聯(lián)動改革是最有效的改革方案

中國的城市化伴隨著大量農(nóng)民跨地區(qū)地進(jìn)入城市，在這一進(jìn)程中，最為突出的問題集中在兩點(diǎn)：一是如何擴(kuò)大人口流入地的公共服務(wù)資源，不至于在城市擴(kuò)容中引起原城市居民的反對；二是土地制度如何改革，進(jìn)城的農(nóng)民在家鄉(xiāng)的土地（包括承包地和宅基地）如何處置，城市擴(kuò)容過程中近郊農(nóng)民的土地增值收益如何分配。從現(xiàn)有體制出發(fā)，本文所提的土地與戶籍制度聯(lián)動改革方案將能夠有效地解決這些問題。

“土地與戶籍制度聯(lián)動改革”的核心思想是，允許那些已經(jīng)在城市里長期居住和工作的農(nóng)民將其在家鄉(xiāng)宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在城市，作為城市擴(kuò)張的建設(shè)用地指標(biāo)，而家鄉(xiāng)則通過宅基地復(fù)耕的方式相應(yīng)增加農(nóng)業(yè)用地保有量。同時，由于在內(nèi)地的宅基地的市場價值不高，而在人口流入地的建設(shè)用地指標(biāo)卻有相對較高的市場價值，因此，在人口流入地獲得建設(shè)用地指標(biāo)并實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)近郊土地增值收益后，相應(yīng)放棄家鄉(xiāng)宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能夠用新增的資源獲取當(dāng)?shù)貞艏?、公共服?wù)和社會保障，避免新增城市居民與原居民之間因公共資源分享而形成的矛盾。

一種類似的操作方案是，在那些吸納更多外來人口的城市，中央直接給予更多的建設(shè)用地指標(biāo)。這一方案在本質(zhì)上與我們所提的土地與戶籍制度聯(lián)動改革方案是相同的，都是為了讓建設(shè)用地指標(biāo)的配置方向與勞動力流動方向一致。但相比之下，直接將建設(shè)用地指標(biāo)與吸納外來人口數(shù)量掛鉤的方案需要借助于行政性的手段，它對于政府所需要掌握的信息的要求非常高，而在跨地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)交易的方案中，市場的價格機(jī)制是有效配置資源的信號機(jī)制。

在實(shí)際操作中，用于轉(zhuǎn)讓的建設(shè)用地指標(biāo)既可以是由上級政府批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，也可以是既有的建設(shè)用地（如廠房占地和農(nóng)村宅基地）復(fù)耕所產(chǎn)生的指標(biāo)。這一改革方案將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在現(xiàn)有土地所有權(quán)不變的情況下，使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)。設(shè)想有個在城市打工的農(nóng)民，他老家在內(nèi)地或者離城市很遠(yuǎn)的農(nóng)村，即使將他家的宅基地所有權(quán)界定給他，這個所有權(quán)也不值錢。但是，如果將他的宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)作為土地使用權(quán)界定給農(nóng)民，這個指標(biāo)的價值卻可以與原宅基地的區(qū)位脫離，因?yàn)樗膬r值體現(xiàn)在它可以被用來將較發(fā)達(dá)地區(qū)城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市土地的增值收益。宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價值的資產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民（特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民）的資產(chǎn)收入，與中央擴(kuò)大居民財產(chǎn)性收入的精神一致。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓了宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)后，其承包的農(nóng)業(yè)用地則可以有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體，或以轉(zhuǎn)包、入股等形式分享未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。

當(dāng)前已經(jīng)有一些地方在試驗(yàn)農(nóng)業(yè)用地的“占補(bǔ)平衡”，這種試驗(yàn)如果配合農(nóng)民進(jìn)城時的戶籍身份轉(zhuǎn)變，那么，在本質(zhì)上就是“土地與戶籍制度的聯(lián)動改革”，但這些地方試驗(yàn)推行的范圍卻僅限于本市市域范圍之內(nèi)。相比之下，本文提出的改革方案更加強(qiáng)調(diào)要解決農(nóng)民工跨?。▍^(qū)、市）異地進(jìn)城的問題，在這一方案下，政策應(yīng)允許跨省（區(qū)、市）的農(nóng)業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”，即在不同地區(qū)之間推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤。這一方案與農(nóng)民工流動的主體是跨地區(qū)流動相一致，也可以借助土地利用效率在省（區(qū)、市）間的巨大差距來最大化建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)的價值，提高勞動力和土地兩種資源的利用效率。

一種擔(dān)心是，土地使用權(quán)（特別是建設(shè)用地使用權(quán)）可交易將不利于保護(hù)耕地。這種擔(dān)心是不必要的。一方面，跨地區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)交易不會帶來耕地面積的下降，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用地是“占補(bǔ)平衡”的。更重要的是，因?yàn)榫幼∮玫氐娜莘e率在城市遠(yuǎn)比農(nóng)村高，農(nóng)民進(jìn)城反而是有利于農(nóng)業(yè)用地保護(hù)的。從數(shù)據(jù)來看，2008年，農(nóng)村居民點(diǎn)占地16.53萬平方公里，城市建設(shè)用地4.06萬平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)面積是城市建設(shè)用地面積的4倍。因此，只要土地制度改革到位，可以讓進(jìn)城農(nóng)民自愿且有償放棄家鄉(xiāng)的宅基地，那么，城市化進(jìn)程只會更有利于耕地保護(hù)。

一個相關(guān)的擔(dān)心是，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的土地更肥沃，而作為人口流出地的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地質(zhì)量較差，農(nóng)業(yè)用地的跨地區(qū)“占補(bǔ)平衡”不利于保證糧食產(chǎn)量。這一擔(dān)心也是不必要的，相應(yīng)問題是可以在機(jī)制設(shè)計中解決的。在建設(shè)用地使用權(quán)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的過程中，完全可以將人口流出地復(fù)耕的宅基地面積用一個系數(shù)換算成人口流入地的建設(shè)用地增加量，其換算系數(shù)可以用“流入地平均畝產(chǎn)/流出地平均畝產(chǎn)”作為依據(jù)。

還有一種擔(dān)心是，土地流轉(zhuǎn)可能造成農(nóng)民失業(yè)，這也完全不必要?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是以第二、三產(chǎn)業(yè)為主的，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)GDP在總的GDP中的份額已經(jīng)降至10%左右。為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位的，主要是城市的二、三產(chǎn)業(yè)，如果農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是建立在其已經(jīng)在城市就業(yè)和居住的前提下的，那么，允許其實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的市場價值，不僅不會造成失業(yè)，而且有利于增加農(nóng)民的資產(chǎn)收入，有利于他們在城市落戶并獲得社會保障。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置中，多方主體共同談判機(jī)制的交易成本太大，政府不可避免地扮演了模擬市場的角色，因此，要有相應(yīng)的制度來防止政府為了自己的利益而侵占放棄宅基地的農(nóng)民的利益。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)，必須建立在自愿的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前在一些地方的農(nóng)業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”操作中存在著政府強(qiáng)拆強(qiáng)遷的現(xiàn)象，這常常發(fā)生在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其根本原因還是在于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地增值收益不夠大，建設(shè)用地指標(biāo)的價值不能在當(dāng)?shù)爻浞謱?shí)現(xiàn)，農(nóng)民也難以獲得足夠的補(bǔ)償。相比之下，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)（比如江、浙一帶），強(qiáng)拆強(qiáng)遷的現(xiàn)象相對少見，取而代之的是農(nóng)民盼拆遷的現(xiàn)象。因此，當(dāng)前應(yīng)推進(jìn)跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地的“占補(bǔ)平衡”，避免在局部范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地的“占補(bǔ)平衡”反而造成巨大的利益沖突。

2.土地與戶籍聯(lián)動改革是多贏方案

在本文所提出的土地與戶籍聯(lián)動改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在當(dāng)?shù)亟嫁r(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之間共同分享。人口流入地的近郊農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民都應(yīng)獲得城市戶籍和各自的合理補(bǔ)償，城郊土地使用方則獲得了新的用地空間，人口流入地政府代表當(dāng)?shù)鼐用瘾@得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用于被放棄的宅基地的復(fù)耕整理，以及未流出人口的公共服務(wù)提供。要讓這個多贏方案成為可能，必須借助于建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)的再配置，將宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)的資產(chǎn)收益最大化。建設(shè)用地使用權(quán)（特別是宅基地使用權(quán)）的初始配置與居民原戶籍所在地有關(guān)，但卻可以隨著人口流動而流動。只要建設(shè)一個全國范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)市場，土地的使用效率就可以被最大化，而其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流動則成了一種建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)上的“轉(zhuǎn)移支付”。

在這個問題上，必須在理論上說明，為什么應(yīng)讓多方主體分享人口流入地近郊土地的增值收益。其合理性在于，人口流入地區(qū)農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)換過程所帶來的土地增值收益并不是當(dāng)?shù)鼐用駟为?dú)創(chuàng)造的，而是由大量外來勞動力共同創(chuàng)造的。從長期來看，本地居民還會從城市擴(kuò)容所產(chǎn)生的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長效益中獲益，也可因?yàn)樯鐣诤系耐七M(jìn)而減少用于化解社會矛盾的支出。因此，人口流入地居民和政府應(yīng)該讓外來勞動力分享其土地增值收益。

另一個相關(guān)的理論問題是，為什么不能再將農(nóng)村土地作為農(nóng)民的社會保障？在本文所提出的改革方案中，農(nóng)民放棄家鄉(xiāng)的土地使用權(quán)進(jìn)入城市必須以在城市就業(yè)并自愿放棄土地為前提，同時，在獲得了城鎮(zhèn)戶籍之后，他也相應(yīng)地獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和住房等社會保障，這時，土地就不必再承擔(dān)社會保障的功能。以前，在農(nóng)村社會保障體系缺失而農(nóng)民工在城市也不擁有社會保障的情況下，土地的確承擔(dān)了社會保障的功能。而一個走向現(xiàn)代化的國家應(yīng)該逐步擺脫僅以土地作為農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀，使土地作為一種稀缺資源獲得更為有效的利用。如果土地使用權(quán)能夠成為可交易的資產(chǎn)，那么，一塊土地是用于農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)，同樣的建設(shè)用地是在哪個城市用，同樣的農(nóng)業(yè)用地是分散地用還是規(guī)?；赜?，都應(yīng)遵循稀缺資源的產(chǎn)出最大化原則。

3.土地制度改革應(yīng)立足于中國現(xiàn)實(shí)

土地與戶籍制度聯(lián)動改革方案對既有的土地制度僅是邊際意義上的改革，只需明確將農(nóng)村土地使用權(quán)（特別是宅基地使用權(quán)）界定給農(nóng)民即可，而不需要更改土地所有權(quán)的性質(zhì)。有不少學(xué)者將中國城市化和土地制度的問題寄希望于土地的所有制改革，本文并不否認(rèn)土地所有制改革對實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置、保障農(nóng)民權(quán)益以及合理推動工業(yè)化和城市化進(jìn)程的作用，但是我們必須注意到土地所有制改革可能存在的幾個問題，而這幾個問題卻可以在建設(shè)用地指標(biāo)交易中避免。

第一，土地的所有制改革將擴(kuò)大農(nóng)村居民間的不平等。必須注意到，不同地理位置的農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的過程中，具有不同的增值空間，而這種差異來源于地理位置對于工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的決定性作用。如果土地是私有的，位于不同地方的農(nóng)民將擁有不同潛在升值空間的土地，造成事實(shí)上的財富和收入不平等。

第二，在土地所有制改革方案下，戶籍制度改革將難以推進(jìn)。如果土地制度與戶籍制度的改革脫鉤，可能使中國面臨一個尷尬的局面，人口流入地的政府可以買下當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所擁有的土地，并將其轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，土地的增值收益主要由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民分享，而大量外來人口無法分享土地增值收益，仍然難以在當(dāng)?shù)芈鋺簟?/p>

第三，中國的建設(shè)用地指標(biāo)制度是和保護(hù)耕地的目標(biāo)相配合的，建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置的方式總能與全國范圍內(nèi)耕地總量目標(biāo)相配合，維持特定數(shù)量的耕地，但土地所有制改革卻可能給中國未來的耕地保護(hù)目標(biāo)帶來風(fēng)險。

事實(shí)上，在當(dāng)前制度框架下，如果將土地（包括建設(shè)用地）使用權(quán)界定給農(nóng)民，并且允許其交易，那么，從收益獲取的角度來說，使用權(quán)和所有權(quán)的差別并不大。使用權(quán)年限越長，其價值越接近于所有權(quán)的價值。更重要的是，通過跨地區(qū)的交易，土地的使用權(quán)可以與土地原所在位置脫鉤，而土地所有權(quán)交易卻必須與具體位置的土地結(jié)合在一起，反而使土地資源的最優(yōu)利用難以實(shí)現(xiàn)。具體舉例來說，如果是使用權(quán)交易，一個內(nèi)地農(nóng)民進(jìn)入較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市之后，可以將其宅基地復(fù)耕，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)以市場價格轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地的城市使用，這一交易的基礎(chǔ)在于較發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地價格高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地價格。而如果在土地私有的制度下，一個內(nèi)地農(nóng)民進(jìn)入較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市后，他可能仍會長期保留其家鄉(xiāng)的宅基地，除非其宅基地的使用價值低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用地的租金。但是，相比在建設(shè)用地指標(biāo)交易方案下的結(jié)果，農(nóng)民長期保留宅基地并未最大化建設(shè)用地使用權(quán)的價值。

4.其他配套改革措施

土地與戶籍制度聯(lián)動改革的目標(biāo)是促進(jìn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間再配置，因此必然涉及中央和地方之間以及地區(qū)之間的關(guān)系調(diào)整，否則，相應(yīng)的改革方案便難以實(shí)施。其中，最為重要的就是地方官員考核體制的改革，以及財政體制（特別是地方公共服務(wù)的籌資體制）的改革。

在地方政府官員績效的考核體制方面，應(yīng)對不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP總量增長和人均增長以不同權(quán)重。如果實(shí)現(xiàn)了勞動力跨地區(qū)的自由流動和建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域再配置，那么，勢必造成人口流出地的經(jīng)濟(jì)總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量增長績效，那么，全國一盤棋的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將得不到人口流出地區(qū)的支持。因此，未來中國需要對官員考核體制做出大的調(diào)整，可以在考核體系中同時兼顧人均GDP（或人均收入）的增長和GDP總量的增長，并且為這兩個目標(biāo)分別賦予一定的權(quán)重。為了適應(yīng)人口跨省流動且向較發(fā)達(dá)地區(qū)集聚的趨勢，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，GDP總量增長目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高，而越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP增長（或人均收入）目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高。

財政體制的改革是更為根本的舉措。首先，應(yīng)降低政府稅收占GDP的比重，減少地方政府對于GDP規(guī)模和稅收增長的盲目追求，更多地讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律來決定城市的合理規(guī)模和區(qū)域間布局。第二，應(yīng)適當(dāng)在分稅制框架內(nèi)增加地方政府的稅收分成比例，并強(qiáng)化中央政府提供地方公共品的職責(zé)，減少地方政府增加本地稅收的壓力。第三，中央向欠發(fā)達(dá)地方的財政轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上應(yīng)更多地投向地方的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)避免直接通過國有企業(yè)投向生產(chǎn)領(lǐng)域，造成生產(chǎn)效率低下和經(jīng)濟(jì)的過度資本化問題。

看人類歷史也有兩個維度，一個是時間維度，一個是空間維度。在時間維度上，人類歷史是一個人均收入不斷提高的過程，是一個城市化水平不斷上升的過程，也是一個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)為主演變到工業(yè)為主，再到以服務(wù)業(yè)為主的過程。在空間維度上，人類歷史則經(jīng)歷了一個農(nóng)業(yè)社會不斷開疆拓土，且人口均勻分布，到人口逐漸集聚在少數(shù)都市圈，而在都市圈內(nèi)又集聚在核心大城市周圍的過程。

如果承認(rèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的普遍性，那么，中國不會在城市化和城市體系調(diào)整的道路上成為一個特殊的國家。相反，如果不承認(rèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，那么，當(dāng)試圖用人為的力量去改變中國的發(fā)展道路的時候，中國反而在各個方面成了一個特殊的國家，其結(jié)果就是當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)的內(nèi)外多重失衡的局面，以及城市體系的扭曲?，F(xiàn)在，是應(yīng)該全面反思“人定勝天”的發(fā)展方式，呼喚人們追求公共利益，通過生產(chǎn)要素的市場化配置，讓中國經(jīng)濟(jì)回歸自然的時候了。戶籍制度的改革，一切的制度改革都必須往尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的方向走，才能夠讓中國經(jīng)濟(jì)走上健康和可持續(xù)發(fā)展的道路。