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戰(zhàn)疫情·管理學者有話說 第十期

山東大學管理學院 謝永珍教授

《疫情數(shù)據(jù)治理體系建設的文化、結構與機制》

生命無價，數(shù)據(jù)即生命。孤島式信息根本無法有效實現(xiàn)高度不確定的疫情管控。疫情數(shù)據(jù)治理是實現(xiàn)從源頭到終端的零散數(shù)據(jù)系統(tǒng)化與規(guī)范化的過程，目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)的及時、準確、全面收集以及分享與保護。高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)治理是確保疫情決策有效性、降低疫情風險和維護利益相關方利益，捍衛(wèi)生命健康，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。數(shù)據(jù)治理的有效性不僅依賴于技術支持，更重要的是數(shù)據(jù)治理體系與治理能力，而治理文化、治理結構與治理機制是確保疫情數(shù)據(jù)治理能力的關鍵。

一

嚴峻疫情拷問數(shù)據(jù)治理能力

爆發(fā)于武漢并蔓延至全國的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，嚴峻考驗著國家的治理能力。自2019年12月31日，武漢報告新型冠狀肺炎疫情27例，發(fā)展到2020年2月27日，武漢累計確診48137人、疑似確診1488人的病例規(guī)模。接近兩個月，確診與疑似數(shù)量增長達1836倍。疫情爆發(fā)初期，真實信息未及時披露，未采取有效管控措施，直至1月23號武漢開始封城時， 500萬人離開武漢奔赴全國各地，導致病毒冪級數(shù)蔓延至全國。時至2月27日，湖北累計確診65914人，疑似1989人；全國累計確診高達78824人，疑似2308人。每一個數(shù)字，都是鮮活的生命。截止2月27日，全國、湖北及武漢累計死亡人數(shù)分別達2788人、2682人、2132人。1月23日武漢封城以及舉國上下同心同德抗擊疫情，冪級數(shù)增長的疫情才得以基本抑制。及時的救治以及治療方案的優(yōu)化使治愈人數(shù)不斷增加。2月27日，全國、湖北以及武漢累計治愈人數(shù)分別達36117人、26403人與15826人，平均每天治愈人數(shù)分別為932人、683人與433人。然而疫情依然嚴峻，截止2月27日，全國、湖北與武漢新增確診人數(shù)分別為327人、318人313人；新增疑似人數(shù)分別為452人、332人與295人。因此，疫情管控任務依然十分艱巨。

疫情不僅危及民生健康，并且嚴重影響了經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。疫情爆發(fā)導致消費需求疲軟、購買力急劇下降；交通、農(nóng)業(yè)、地產(chǎn)、汽車、旅游、餐飲、文化、汽車、能源等諸多行業(yè)開工不足，學校無法開學?！昂钡淖饔脤⒉案嗟念I域，導致更嚴峻的經(jīng)濟與社會問題。

疫情管控不力源自于初期的真實信息未及時披露以及未及時采取管控措施，信息孤島、信息多源、預警機制不完善、協(xié)同機制不佳、真假信息難辨等導致決策遲緩，錯過疫情控制的最佳時機。深層次原因在于數(shù)據(jù)治理文化、數(shù)據(jù)治理結構、數(shù)據(jù)治理機制的不完善而導致的數(shù)據(jù)治理能力低下。

二

完善疫情數(shù)據(jù)治理體系的措施

01

構建區(qū)塊鏈技術支持的應急管理平臺

疫情管控是整體關聯(lián)、動態(tài)平衡的系統(tǒng)工程，需要政府、社會以及企業(yè)的多方協(xié)同共進。構建基于區(qū)塊鏈技術的應急管理平臺的目的是打破“信息孤島”，形成各級政府、各種社會組織以及各企業(yè)的立體可預警、可驗證、可溯源、可確權的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，確保信息的及時性、透明度與可信度，以便為決策者提供及時而準確的信息。

可在原有“疾病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)路直報系統(tǒng)”的基礎上，采用可實現(xiàn)分布式記錄數(shù)據(jù)的區(qū)塊鏈技術，構建以政府為主導的國家級應急管理共享信息平臺。平臺可根據(jù)出現(xiàn)的異常病例，計算疫情風險并啟動預警，同時快速鏈接到節(jié)點上的相關部門。如此，在尚未明確病毒類型之前，便做好應急管控準備，從而最大限度降低疫情蔓延，并做好相關部門的管控協(xié)調(diào)。

根據(jù)本次疫情波及的領域，共享應急管理平臺應由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國家應急管理部以及國家衛(wèi)生健康委總牽頭，公安部、交通部、商務部、工業(yè)與信息化部、文化旅游部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、水利部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、人力資源與社會保障部以及海關總署以及關系國計民生的大型企業(yè)等應成為區(qū)塊鏈平臺上的主要節(jié)點，并鏈接相應的各級地方政府、地方部委。形成縱向到底，橫向到邊的信息支持系統(tǒng)。

02

培育疫情數(shù)據(jù)治理的文化

應急管理信息平臺的有效性不僅依賴于技術，更加重要的是數(shù)據(jù)治理的文化、治理結構與治理機制，其中，疫情數(shù)據(jù)治理文化決定著數(shù)據(jù)治理結構與治理機制。

疫情數(shù)據(jù)治理文化要樹立二十字理念：捍衛(wèi)生命，法制意識，專業(yè)精神，寬以待數(shù)，從嚴管制。

“捍衛(wèi)生命”是疫情管控的使命。生命無價，各級政府部門、所有人都應達成尊重生命的共識，凝心聚力于生命的捍衛(wèi)。疫情數(shù)據(jù)報告與披露要及時并不應受論文發(fā)表、職務升遷等外部利益的約束以及相關部門權力的干預；病人或疑似病人須得到及時救治。

“法制意識”體現(xiàn)為依據(jù)相關法律精神，及時報告疫情信息。傳染病爆發(fā)初期，及時報告與疫情預警尤為重要?！秱魅静》乐畏ā返谌粭l明確規(guī)定 “任何單位和個人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時，應及時向附近的疾病預防控制機構或者醫(yī)療機構報告?！币虼耍瑢魅静∫咔槭桩斊錄_的是及時報告，等到正式確認再披露則可能貽誤最佳控制時機。報告疫情是義務，只有及時報告，平臺才能啟動預警。此次疫情，武漢1月4、6、7、8、9所有信息都缺報，而針對疑似病例到2月12日才開始披露。存在十分嚴重疫情信息披露問題?！胺ㄖ埔庾R”還體現(xiàn)為對公民權利的保護，主要涉及公民財產(chǎn)以及公眾隱私等。強制隔離、緊急征用、封鎖疫區(qū)等行為需確保公民的權利不受傷害?！皣液蜕鐣P心、幫助病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時救治”，“疾病預防控制機構、醫(yī)療機構不得泄露個人隱私信息”，故意泄露者，應追究法律責任。

“專業(yè)精神”體現(xiàn)為專家的擔當以及政府決策對專家意見的尊重。專家意見是重要的信息，專家應有尊重生命的責任擔當與專業(yè)敏感度，對疫情作出專業(yè)判斷。各級政府決策時，應尊重專家意見。疫情牽一發(fā)而動全身，波及全社會的各個領域，涉及衛(wèi)生健康、教育、文旅、生態(tài)、海關、民政、社會治安、人力資源、城市運營、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等重點領域，精準布控疫情以及實現(xiàn)社會良好運轉，需依賴相關領域?qū)＜业闹腔?。未來以區(qū)塊鏈技術搭建的應急管理平臺，應嵌入專家節(jié)點。

“寬以待數(shù)”意指針對尚未證實的“虛假信息”應保持寬容態(tài)度，而非以罪定論，應借助專業(yè)力量對其真實性予以判斷，以免錯過關鍵信息。武漢公安機關傳喚8名發(fā)布“肺炎不實信息”，貽誤了信息的及時公布，導致疫情擴散一度失控。對此，最高法于1月28日發(fā)文《治理有關新型肺炎的謠言問題》強調(diào)，針對“‘信息基本屬實，發(fā)布者、傳播者主觀上無惡意，客觀上并未造成嚴重危害’的‘虛假信息’應保持寬容態(tài)度”,“對一切不完全符合事實的信息都予以打擊，既無法律的必要，更無制度的可能”。

“從嚴管制”體現(xiàn)為疫情數(shù)據(jù)治理要樹立針對“蓄意編造疫情、污蔑國家對疫情管控不力、捏造醫(yī)療機構對疫情處置失控、治療無效以及其他容易導致社會秩序混亂的信息”從嚴打擊的意識，嚴懲蓄意發(fā)布虛假信息者。

03

完善疫情數(shù)據(jù)治理結構與治理機制

我國自SARS之后于2003年下半年啟動構建并運營16年的“疾病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)路直報系統(tǒng)”在本次疫情中未發(fā)揮其應有作用，究其原因，除了與信息系統(tǒng)的技術有關之外，更重要的是數(shù)據(jù)治理結構與治理機制不健全，數(shù)據(jù)治理能力差。

疫情數(shù)據(jù)治理結構與治理機制主要涉及數(shù)據(jù)應急管理平臺系統(tǒng)各關鍵節(jié)點的組織結構安排以及由此而形成的權力配置與決策機制。基于區(qū)塊鏈技術的疫情數(shù)據(jù)治理的組織架構需要統(tǒng)籌考慮縱橫兩個維度的組織設計，橫向是多部門與多機構協(xié)同參與的橫向到邊的數(shù)據(jù)報告系統(tǒng)；縱向是各部門、各機構向其下一級延伸到底的縱向數(shù)據(jù)報告系統(tǒng)。其中縱向系統(tǒng)形成垂直關系的權力線，權力關系清晰可見；橫向多部門、多結構的權力配置中，需明確權力主體及責任，以免出現(xiàn)互相推諉與決策真空的區(qū)域。按照中國疾病預防控制中心職責的第三條規(guī)定“開展傳染病、慢性病、職業(yè)病、地方病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疑似預防接種異常反應監(jiān)測及國民健康狀況監(jiān)測與評價，開展重大公共衛(wèi)生問題的調(diào)查與危害風險評估”，然而，直至1月20日國務院將此次新型冠狀病毒肺炎疫情作為乙類傳染病按甲類管理后，才納入網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。此時，疫情已經(jīng)發(fā)生近一個月，全國累計確診病例已達291例，死亡6人，疑似54人。直報系統(tǒng)及其預警作用遠遠滯后于疫情的蔓延。真實信息未及時披露，并且針對病毒的人傳人現(xiàn)象，CDC中心未作出及時的專業(yè)判斷，貽誤了疫情管控的良機。根本原因，在于責任主體不明，約束機制不健全。

為了提升疫情管控的有效性，須明確數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)各主體的權利與責任，以便對疫情數(shù)據(jù)確權、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)標準管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理以及數(shù)據(jù)安全管理等事項負責。平臺提供的信息可大幅度降低各級政府決策的信息不對稱程度，使罹患病人得以及時救助，資源得以有效配置，利益相關方的利益得以有效維護。要構建政府、社會與企業(yè)三方協(xié)同的治理機制，并以政府為主導。政府要利用行政與法律的手段并借鑒專家的智慧，快速決策。決策機制要與約束機制相匹配，決策者應該在法律與制度授予的職權范圍內(nèi)行使決策權并對結果負責。

總之，疫情數(shù)據(jù)治理是確保疫情管控有效性的關鍵，不僅需要區(qū)塊鏈技術的信息系統(tǒng)，更需要良好的治理文化與完善的治理結構與治理機制。

文 / 謝永珍

編輯 / 張新宇 張馨