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第十三屆全國人民代表大會第五次會議3月5日在京開幕，國務院總理李克強作了政府工作報告，提出一系列新目標新部署，傳遞出中國經濟社會發(fā)展新信號。

“總理做報告過程中，鼓掌多的地方，恰恰是在幾個實打實的政策方面?！?strong>北京大學光華管理學院教授、北京大學經濟政策研究所所長陳玉宇說，“當一個國家的政策富有建設性，又有可持續(xù)性，又在短期內設計得非常精準務實時，其實它就是對于市場信心的一種巨大的激勵。”

01

支出擴大了赤字減少了，但政策效能提高了

國務院總理李克強在政府工作報告中提出，今年發(fā)展主要預期目標包括：國內生產總值增長5.5%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調查失業(yè)率全年控制在5.5%以內；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長與經濟增長基本同步；進出口保穩(wěn)提質，國際收支基本平衡；糧食產量保持在1.3萬億斤以上等。

“增長、就業(yè)和通脹等目標是能夠實現的，但這個目標是不低的，尤其考慮到我們還在跟疫情做斗爭，國內外的形勢也充滿更多的風險和不確定性。在這種情況下制定這樣的目標，表明我們對于中國經濟的潛力是有信心的?！标愑裼畋硎?。

“為了實現這些目標，所以報告中提出來的2022年政府的第一項工作任務就是穩(wěn)定宏觀經濟大盤，包括采用更加積極的財政政策，更好地運用政府投資資金，加大穩(wěn)健的貨幣政策實施力度等。”在陳玉宇看來，當前財政政策更加積極，但是財政政策并沒有用盡。

關于赤字率下降到2.8%左右的問題，陳玉宇認為，在財政支出計劃增長2萬億以上，還有相當于數萬億的減稅退稅計劃的基礎上，要實現赤字率并不擴大，這確實是一個更高難度的任務，也要求出臺更高質量的宏觀政策措施。

陳玉宇認為，“這種安排一方面為政策可持續(xù)性和未來有可能出現的不確定狀況留下了空間。換言之，我們并沒有采用竭澤而漁、飲鴆止渴的宏觀調控政策。另一方面的意義是財政政策的效能得到了重視。”

在他看來，重視財政政策的效率、效能主要表現在三個方面。首先，就是中央部門支出繼續(xù)負增長，也就是說我們仍然是要勤儉過日子，不將錢花在那些浪費性的、不帶來生產力提升的地方，而且要求中央政府和省級政府帶頭，將擴張了的財政支出盡量精準地用在發(fā)展緊要處、民生急需上。比如，盡量精準地直達市縣基層，讓市縣基層有更寬裕的余力，面向更加廣泛的市場主體、更加廣泛的民生需求和更加均衡的地域發(fā)展需要發(fā)力。在效能提升上，這比將資金集中在中央級、省級的大項目上，起作用要更快，對全面提振經濟的繁榮度、市場的活躍度也十分有利。

其次，他認為，雖然有些經濟學家在談提振需求的時候，主張擴大支出，而不太主張減稅，但是中國的情況不一樣。中國現在是擴大支出和減稅退稅并重，原因就在于減稅退稅瞄準的是中小企業(yè)。減稅政策能迅速抵達中國數以千萬計甚至數以億計的中小微企業(yè)，也就意味著更直接地跟這些中小微企業(yè)里的就業(yè)者產生聯系。這也是提升財政政策效能的重要體現。

最后，可以看到，今年中央政府對地方的轉移支付增加了18%，為多年來最大的增幅，同時強調要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資，并擬安排了地方政府專項債券3.65萬億元。“值得注意的是，雖然這些政府投資資金，他們的執(zhí)行主體往往是國有企業(yè)，但是總理也強調了這些政府投資一定要起到撬動作用，而不是要擔當主體作用，這也是重視效能的表現。”陳玉宇說。

陳玉宇進一步分析說，去年下半年以來經濟形勢轉弱，所以今年政府報告中提出要實施更加積極的財政政策。為了平衡好擴大財政支出的同時又要保證赤字率較前兩年有所收縮兩大任務，提升財政政策效能就顯得尤為重要。“為此，財政部門、發(fā)改部門等部門，還有各地方政府要梳理出具有最大拉動作用、最大撬動作用的政府投資領域。這些領域會是今年的政策的著重點。”陳玉宇說。

“如果能夠像政府工作報告中所期待的那樣的話，雖然2022年的財政赤字率是縮小的，但是我們今年的財政政策所起的效果會很好。這也符合近年來一直強調的財政政策要精準地直達企業(yè)和個人的提法。從中長期來看，這也有利于中國宏觀調控體系的進步?！标愑裼钤u價說，“當一個國家的政策富有建設性，又有可持續(xù)性，又在短期內設計得非常精準務實時，其實它就是對于市場信心的一種巨大的激勵。所以當總理將這幾個實打實的政策宣示出來的時候，收獲了現場的熱烈掌聲?！?/span>

02

提振消費是短期需要，

也是中長期結構調整的一部分

國務院總理李克強在政府工作報告中提出，堅定實施擴大內需戰(zhàn)略，推進區(qū)域協調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。暢通國民經濟循環(huán)，打通生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，增強內需對經濟增長的拉動力。在陳玉宇看來，這延續(xù)了2021年政府工作報告里“堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點”的提法。

陳玉宇認為，報告中之所以特別強調“推動消費持續(xù)恢復”，有三個方面的原因。首先，2022年提振國內需求，刺激經濟增長，在短期內是必要的。“短期內得通過擴大消費、擴大投資以達成今年制定的并不低的預期目標——5.5%的經濟增速，這是短期宏觀刺激政策、宏觀穩(wěn)定政策當中的重要的一環(huán)。”陳玉宇說。

“在過去的兩三年時間里，我們觀察到了一個突出的問題，就是中國的投資轉弱，消費動力不足，還沒有恢復到疫情前的水平。這跟兩個因素有關，第一個是疫情，使得很多行業(yè)的從業(yè)者的收入沒有實實在在的強勁增長，收入不增長，消費就會低迷。第二個是對于未來的不確定性，使得大家不敢消費，出于謹慎動機的儲蓄變得強勁了，這使得國內市場就比較疲軟，因此提振消費是符合短期內提振經濟的需要的?！标愑裼羁磥?。

陳玉宇表示，第二方面原因是最近10年來一直在強調的問題，就是中國經濟結構的再平衡問題?！霸浐荛L一段時間，中國經濟過度依賴于投資驅動，依賴于來自國際市場上的外需驅動。未來，怎么樣逐漸轉向內需驅動，尤其是怎么樣使得居民消費成為需求拉動的重要力量值得重視，這也是過去十年來結構改革的一個主線。”

“這次報告中強調推動消費持續(xù)恢復，既是刺激政策的需要，也是中長期結構調整的一部分，而且這一次的調整包含著為擴大居民消費提供更好的消費基礎設施，從供給側方面使得產品和服務都能夠更快捷到達?！标愑裼钫f。

“坦率地說，有時候作為普通消費者，在北上廣深這種城市消費某些產品和服務，付出的成本是要低于很多偏遠地區(qū)的，因為偏遠地區(qū)的各種基礎設施落后，交通運輸物流往往到達不了?！标愑裼钫J為，“政府在這一塊發(fā)力既能夠推動當前的消費，又能夠提供民生方面的基礎設施。這是我們再平衡中國的經濟結構，使中國不過度依賴于投資和外需拉動所要做的重要工作。”

第三方面原因，陳玉宇認為這是推進共同富裕目標實現的內在要求。所謂以人民為中心的發(fā)展理念，就是要讓更廣大人民群眾的生活水平不斷提高，簡單來說，生活水平的提高，其實就是消費的提高。從這個意義上來講，提升居民消費，跟政府工作報告談到的其他方面都是互補的。比如說中國要穩(wěn)經濟，要保就業(yè)，要創(chuàng)造更多的工作崗位，要減稅等所有這些任務，其實都是使中國的經濟增長模式發(fā)生轉型，變成更包容性的經濟增長模式，所謂更包容性的經濟增長模式，也就是使得更廣泛的人民群眾，尤其是中低收入人群能夠有更多的就業(yè)機會，從而實現收入的增長，這樣才會有消費的可持續(xù)地增長。”陳玉宇認為，既強調刺激居民消費，又強調在供給側發(fā)力，是立足當下，又兼顧了結構調整需要的政策安排。

03

解決房地產問題，要有新思路

房地產市場一直是關注的熱點。關于房地產問題，今年的政府工作報告中提出：“繼續(xù)保障好群眾住房需求。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，探索新的發(fā)展模式，堅持租購并舉，加快發(fā)展長租房市場，推進保障性住房建設，支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期，因城施策促進房地產業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展?！?/span>

對此，陳玉宇表示，房地產的問題主要是應在未來保持更溫和的不超越它應有節(jié)奏的增長。房地產價格增長緩慢點，慢于人們收入增長的速度，隨著時間的推移，房價收入比就會發(fā)生一些有利的變化。經濟的調整也要留給市場主體一些調整空間。

“政策要有充分的時間去跟市場主體溝通，使市場主體能夠有空間有余地理解政策意圖，能夠自主地充分地積極地進行調整?！彼J為，“涉及到經濟結構性的問題要重視，但是又不能急功近利，不能寄望畢其功于一年半載解決。”

陳玉宇表示，去年的調控政策確實對房地產從業(yè)者，對于民眾，對于整個房地產市場起了降溫作用，但為了維持短期宏觀經濟穩(wěn)定，仍需使房地產回到健康正常發(fā)展水平上來。

他認為，中國地域廣大，有些地區(qū)房價可能不合理的程度高，甚至有明顯的泡沫，但有些地區(qū)房價是正常的。接下來要繼續(xù)堅持“房住不炒”的原則，與此同時相信會有更靈活、更實事求是的房地產政策出臺。未來可能會將房地產政策調控權力更多下放給地方政府，真正做到‘一城一策’，讓各地方政府根據自己的需要，更靈活地制定本地房地產政策。

在房地產的宏觀層面，陳玉宇認為，中國剛剛完成城市化的一大半，大約還有20年時間更進一步推進城市化，也就意味著未來有更多人工作和生活在城市，包括現在沒有城市戶口的人，也會更多地獲得城市基本公共服務。

“也意味著，中國進一步城市化，確確實實需要在房地產市場上有新思路，新的思路就包含著房地產市場的發(fā)展也得跟共同富裕，跟包容性的經濟增長相匹配。”他認為，未來各個城市會根據自己的不同條件制定相應政策，有的城市會更多依賴于市場化的商品住房，有些城市需要更加綜合地考慮到收入差距問題對住房的影響。

“比如，深圳那么高的房價，深圳需不需要低技能的人參與城市建設，維護城市運轉？當然需要。那這些低技能的人在深圳住房問題怎么解決？一輩子都住不上房子？”陳玉宇舉例說。

他認為，很多城市可參考借鑒新加坡等經濟體的經驗，提供多樣化的政府資助，比如，廉租房、經濟適用房、長租房等。

“政府扮演什么角色，市場扮演什么角色，可以有很多政策創(chuàng)新?！标愑裼钫J為，“目標是明確的，在城市化過程當中，應該盡量的讓所有參與城市化的人都能夠根據自己的實際情況有安居之地。”

陳玉宇坦言，人人住有所居這個目標是很大的目標，僅僅依賴于商品化住房市場是不夠的，一定是要多元化的房地產市場來滿足中國城市化的需要?！胺駝t，高房價將會阻擋一大批人進一步地進入城市，那也就阻擋了中國經濟繼續(xù)成長的空間，也就阻擋了中國越過中等收入陷阱邁入發(fā)達國家行列的步伐，甚至對中國更長遠、高質量的發(fā)展都會造成傷害。”

陳玉宇，現任北京大學光華管理學院應用經濟學系教授，并擔任北京大學經濟政策研究所所長。2014年獲得國家自然科學基金杰出青年獎，并入選2016年度教育部長江學者特聘教授。他致力于經濟發(fā)展和生產率、人力資本和增長、健康和污染、行為經濟學與勞動市場、收入分配、地區(qū)差異等領域的研究。他的研究發(fā)表在《美國國家科學院院報》（PNAS）等國際學術雜志。曾獲得教育部高校社會科學優(yōu)秀成果獎二等獎, 厲以寧研究獎、北京大學優(yōu)秀教學獎，多次獲得光華管理學院教學優(yōu)秀獎。

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