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隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國的政府職能也在不斷轉變。黨的十九屆四中全會明確指出，“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”，在履行政府職責方面要“完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能，實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系”?！缎姓挝回攧找?guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）作為行政單位管理制度體系的重要組成部分，對規(guī)范行政單位財務活動、財政資金分配以及單位履行職能都發(fā)揮了重要作用。近幾年隨著新《預算法》《會計法》、新政府會計準則制度的實施，《規(guī)則》亟待修訂。筆者認為，要站在國家治理現代化的高度，以政府職能轉變作為切入點，認真厘清行政單位財務管理與政府職能轉變的內在關系，進而把握好《規(guī)則》修訂的原則和方向。

一、圍繞預算績效管理主線，完善預算管理體系

（一）明確預算管理工作新要求

根據2018年出臺的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），行政單位要建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。而現行《規(guī)則》中僅在第四條的行政單位財務管理工作主要任務中提出“建立健全財務管理制度，實施預算績效管理，加強對行政單位財務活動的控制和監(jiān)督”，內容過于簡略。為此筆者建議應在“單位預算管理”章節(jié)中單獨增加規(guī)范行政單位預算績效管理的條款，而且應明確體現“全方位、全過程、全覆蓋”要求，從約束性角度規(guī)范行政單位績效管理工作?！兑庖姟分羞€指出要“通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況開展績效評價”，而現行《規(guī)則》中第二十一條提出“項目完成后，行政單位應該向同級財政部門或者上級預算單位報送項目支出決算和使用效果的書面報告”，不符合目前績效評價工作的要求，應同時報送項目績效評價工作報告，筆者建議應對相關內容予以修改。同時，《規(guī)則》應在預算編制、預算執(zhí)行、決算編報、財務報告與分析等內容中突出績效評價管理的重要地位，明確預算績效管理貫穿于“預算編制→預算執(zhí)行→評價分析”全過程。

（二）適應《預算法》相關規(guī)定

《預算法》第十二條規(guī)定“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，筆者建議應將此部分內容列入《規(guī)則》預算編制的有關條款。尤其是建立跨年度預算平衡機制工作已經在實務中推進，即2015年開始推行的中期財政規(guī)劃和三年滾動預算，其相關內容應在《規(guī)則》中加以明確；另外，《預算法》中第六十七條對應予進行預算調整的四種情況進行了詳細說明，而《規(guī)則》中的第十二條“預算在執(zhí)行中原則上不予調整。因特殊情況確需調整預算的，行政單位應當按照規(guī)定程序報送審批”的表述，顯然與《預算法》內容不符，筆者建議應參照《預算法》有關內容加以修改。

二、接軌政府會計改革，引入“雙功能”“雙基礎”“雙報告”要素

（一）完善政府會計核算體系有關內容

應與政府會計準則制度保持一致，完善雙核算體系的有關內容。首先，《規(guī)則》應單獨增加條款明確收付實現制和權責發(fā)生制下會計工作的內容和要求，并對兩種核算體系的適用范圍加以規(guī)范；其次，應補充完善財務會計下的會計要素，如《規(guī)則》中的“收入管理”章節(jié)應添加預算會計收入和財務會計收入的定義與核算內容，“支出管理”章節(jié)應改名為“支出費用管理”并在章節(jié)內增加財務會計費用的定義與核算內容；最后，《規(guī)則》應對不符合新制度要求的有關內容加以修訂，如修改“資產管理”章節(jié)關于資產的定義以及固定資產不計提折舊的規(guī)定，添加無形資產計提攤銷的相關內容等。

（二）完善編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告的有關規(guī)定

現行《規(guī)則》中的“財務報告和財務分析”章節(jié)僅涉及決算報告相關內容，筆者建議首先對決算報告和政府綜合財務報告分別加以說明，并對編制工作提出相應要求；其次應將兩類報表的不同指標分別劃分為財務會計指標和預算會計指標，并明確財務會計指標用來體現單位的財務狀況及運行情況、預算會計指標體現預算的執(zhí)行情況等有關定義；再次因行政單位財務報表包括決算報表和政府綜合財務報表，財務情況說明書的主要內容應結合決算報表和財務報表進行調整；最后對于《規(guī)則》附錄中對各類分析指標的公式解釋，已在《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》有詳細說明，遵循去繁從簡的原則，在《規(guī)則》中建議刪去。

三、吸收內控改革成果，明確內部控制和信息公開要求

（一）借鑒吸收內控改革相關成果

根據2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位經濟活動業(yè)務層面的風險評估應當重點關注預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等，而《規(guī)則》僅在“財務監(jiān)督”章節(jié)第五十七條提出 “行政單位應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務信息”，內容較為簡單?？紤]到目前行政單位財務管理中內部控制建設和評價已經被放在相當重要的位置，筆者建議首先應在《規(guī)則》的“總則”章節(jié)中明確內控工作的強制性，闡述其在行政單位財務管理工作中的重要作用，其次在相應的預算管理、收支管理、資產管理等章節(jié)分別增加與內控規(guī)范相一致的有關內容。

（二）明確信息公開有關內容

《預算法》第十四條對于政府單位預決算公開、第八十九條對政府單位的審計工作報告公開作出明確規(guī)定，而《規(guī)則》既沒有明確公開內容也沒有明確公開范圍，筆者建議《規(guī)則》應依據《預算法》中相關規(guī)定單獨設立條款說明,增加行政單位公開預算及接受預算審查等相關內容，提高預算編制、預算執(zhí)行、財務監(jiān)督的嚴肅性。

四、規(guī)范信息化管理，強化制度對信息化建設的指導

（一）對信息化數據的法定效用加以明確

政府會計改革、政府財務報告及預算績效管理等相關工作本身就是依托信息化手段推進的，大量的財務信息以電子文檔的形式儲存，因此《規(guī)則》應單獨設立原則性條款對財務信息數據的法定效用予以明確，如可在《規(guī)則》第二十四條中增加電子票據管理的有關內容等。

（二）對信息化建設予以鼓勵并加以規(guī)范

目前，我國涉及對財務管理信息化工作予以規(guī)范的文件主要有《財政部關于全面推進我國會計信息化工作的指導意見》（財會[2009]6號）、《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》（財會[2013]20號）等，在行政單位財務信息化管理方面存在制度空白。因此，筆者建議應在《規(guī)則》中單獨設立條款對行政單位推進財務管理信息化工作予以鼓勵和支持，并對信息化的規(guī)范性管理作出原則性要求。此外，筆者建議應盡快出臺行政單位財務信息化工作的規(guī)范性文件以配合做好制度建設工作。

?作者：史超 | 北京國家會計學院財務資產部

?原文載于：《財務與會計》2021年第6期