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2022年5月10日，《中國自然資源報》刊發(fā)國科大經管學院董祚繼教授評論文章“全方位多層次建設全國統(tǒng)一土地市場”，全文如下：

隨著信息化時代的到來和知識經濟的崛起，土地是否一如既往地發(fā)揮著重要作用？答案是肯定的。前不久發(fā)布的《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）在部署“打造統(tǒng)一的要素和資源市場”時，首先提到的就是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

建設全國統(tǒng)一的土地市場具有基礎性、全局性重大意義。首先，土地市場化配置是推動實體經濟發(fā)展的基礎支撐。近年來，不論是在傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中，還是在高端高新產業(yè)發(fā)展中，土地的保障作用都十分突出；不論是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的中西部地區(qū)，還是已步入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化后期且金融、數字經濟等高度發(fā)展的沿海省份，皆深感“缺地”。顯然，在我國這樣一個擁有14億多人口的發(fā)展中大國，土地要素功能仍未減弱，其在相當長歷史時期仍是經濟社會發(fā)展的基本依托。通過土地要素市場化改革優(yōu)化土地配置、提高用地效率，是我國走向現代化必須解決的重大課題。

其次，土地市場化配置是深化供給側結構性改革的內在要求。與勞動力、資本、技術和數據四類生產要素相比，土地要素市場化配置程度明顯偏低。目前，集體經營性建設用地入市只有零星落地，而國有建設用地供應中，有償出讓土地占比不足四成，以招拍掛方式出讓的住宅和商業(yè)用地更是不足兩成。其中固然有土地位置不可移動、數量不可增加、具有公益性等因素，但土地市場化配置改革總體滯后仍是不爭的事實。加快這一進程不僅是土地制度改革的大勢所趨，也是聯動推進各類要素市場化配置改革的內在要求。

最后，土地市場化配置是促進區(qū)域城鄉(xiāng)協調發(fā)展的客觀需要。我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不協調，其中既有自然、歷史等原因，也與生產力布局和國土空間格局不夠合理密切相關。土地位置不可移動，但土地用途可以在級差地租作用下合理調節(jié)，進而推動區(qū)域、城鄉(xiāng)空間格局優(yōu)化。

筆者以為，近年來，我國土地制度改革不斷深化，促進了土地要素市場化配置。下一步，還要按照構建統(tǒng)一大市場的要求，著眼國家發(fā)展戰(zhàn)略實施，全方位、多層次推進全國統(tǒng)一土地市場建設。

著眼實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，探索建立用地指標跨省域交易機制。《意見》提出的“完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”，不僅包括省域內，還應該包括省域間。我國各地自然條件復雜多樣，資源環(huán)境承載力各異。劃定主體功能區(qū)，對城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)實行不同的空間開發(fā)保護政策，是統(tǒng)籌推進經濟、社會與生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略舉措。近年來，各地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨省域調劑試點成效顯著，但覆蓋范圍較小，應在完善制度基礎上，逐步擴大到全部國土空間，推動資源和資金在省域之間雙向流動、平等交換和優(yōu)化配置，使之成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要工具。

著眼實施區(qū)域重大戰(zhàn)略，優(yōu)先開展區(qū)域土地市場一體化建設。建設全國統(tǒng)一大市場與發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢是相輔相成的關系。土地資源作為區(qū)域空間開發(fā)的物質基礎，加快區(qū)域土地市場一體化建設是應有之義。要結合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以發(fā)揮資源比較優(yōu)勢、推進一體化發(fā)展為導向，加快建立區(qū)域內土地要素流動機制，允許增減掛鉤節(jié)余指標和補充耕地指標優(yōu)先在區(qū)域內交易調劑；統(tǒng)一編制區(qū)域性空間規(guī)劃，統(tǒng)籌用地安排；支持合作共建園區(qū)，實行利益共享；制定區(qū)域性產業(yè)用地政策，清除土地優(yōu)惠政策差異，促進土地要素優(yōu)化配置。

著眼全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。城鄉(xiāng)土地權能不平等、不能公平交易和有序流轉，是制約農業(yè)農村發(fā)展的關鍵因素，也是加劇城鄉(xiāng)用地錯配、資源利用低效的根本原因。目前，全國村莊用地在城鄉(xiāng)建設用地中的占比超六成，但只承載了全國三成多的人口，調整優(yōu)化的空間很大。因此，著力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、促進城鄉(xiāng)用地結構優(yōu)化和空間重塑，仍是土地制度改革的重中之重。當務之急，是結合全面推進鄉(xiāng)村振興，建立完善集體建設用地入市用途、收益分配、交易服務等制度，推動修法成果落地；著力深化宅基地權利保障、有償退出、有償使用試點探索，有序推進宅基地“三權分置”改革。

著眼實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)一二級土地市場建設。城鎮(zhèn)是經濟建設的主舞臺，也是土地統(tǒng)一市場建設的主平臺。要按照《意見》要求，加快推進制度建設和機制創(chuàng)新。一是按照“統(tǒng)籌增量建設用地與存量建設用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，強化統(tǒng)一管理”的要求，加強詳細規(guī)劃和規(guī)劃許可制度建設，落實“增存掛鉤”機制，促進城鎮(zhèn)空間結構優(yōu)化；二是按照“完善全國統(tǒng)一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場”的要求，健全市場制度規(guī)則，完善土地財稅機制，促進城市更新；三是按照“完善財政轉移支付和城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策”的要求，建立“人地錢聯動”機制，將吸納農業(yè)轉移人口落戶數量和提供保障性住房規(guī)模相掛鉤作為年度新增城鎮(zhèn)建設用地指標分配的依據，同時健全農戶“三權”市場化退出政策，夯實農業(yè)轉移人口市民化的土地產權制度基礎。

（來源：中國自然資源報 ）