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【MBAChina網(wǎng)訊】政府與非政府組織間的關(guān)系可以被認為是國家與社會關(guān)系在公共事務(wù)治理層面上的一個縮影。政府作為公共權(quán)力的載體，長久以來在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中扮演著主要角色，而非政府組織則在它誕生后的大部分時間里，一直處于暗淡的“潮起潮落”之中，顛沛于社會的邊緣。但“如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新”。

美國政治學(xué)者羅伯特·達爾認為，政治資源的配置方式直接影響著政府公共權(quán)力的治理邊界。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，政治資源呈“累積－集中”式散布，政府能輕而易舉地壟斷社會中重要的政治資源，由此所導(dǎo)致的社會利益分化不足使其自身難以孕育出成熟的、能夠染指公共事務(wù)治理的非政府組織，社會權(quán)力不能有效地制約公共權(quán)力，政府成了公共事務(wù)治理的核心力量；而在現(xiàn)代工業(yè)社會，政治資源呈“彌散—輻射”式散布，非政府組織能夠在政治資源的配置中占有一席之地，這樣，多元利益中政治的“合法印章” 就使得原來傳統(tǒng)的“封閉—單子式”政府逐漸演變成了現(xiàn)代的“開放—參與式”政府，與此相適應(yīng)，政府公共權(quán)力的治理邊界不得不在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域縮減，而作為社會自治力量代表的非政府組織也就自然在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擴張，并一躍成了公共事務(wù)治理領(lǐng)域中的“關(guān)鍵加入者”。隨著市場邏輯、法治理念在現(xiàn)代社會中的進一步擴展，傳統(tǒng)“自上而下”式的政府權(quán)力授予模式被打破，來自“下面”的、來自“外部”的壓力不僅增強了社會權(quán)力對政府公共權(quán)力的制控力度，而且也為非政府組織的發(fā)展提供了契機。大量的非政府組織紛紛開放自己的組織邊界，表達組織利益，汲取資金支援，傳輸組織理念，一場如火如荼的“社團革命”正在全球范圍內(nèi)展開。面對治理過程中所遭遇到的前所未有的挑戰(zhàn)，無論是西方，還是東方；無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家都在積極探尋治理結(jié)構(gòu)的合理變遷。然而，多數(shù)國家政府都已深刻地認識到：惟有進行合作，塑造政府與非政府組織間的現(xiàn)代伙伴關(guān)系，才能得到雙方甚至多方非零總和的較為理想的治理博弈結(jié)果。

一、公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的變遷

在關(guān)于治理的各種定義中,全球治理委員會的定義具有更強的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年所發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中,對治理作了如下的界定：治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理概念的提出意味著公共事務(wù)不再僅僅是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇，非政府組織甚至包括私人部門在內(nèi)的一系列公共行為主體正在以多元的模式承擔(dān)著對共同事務(wù)管理的責(zé)任。

然而，在歷史上，政府曾被視為是公共事務(wù)治理的惟一負責(zé)人。如果僅從理論上做一簡單追溯的話，這一理念將極其顯明?？梢哉f，無論是文藝復(fù)興時期，意大利政治學(xué)家馬基雅弗利所傾慕的兼具獅狐品性的鐵血君主；還是英國內(nèi)戰(zhàn)期間，霍布斯筆下的能夠結(jié)束恐怖自然狀態(tài)、還人間以和平與秩序的專制國王；抑或是法國大革命前夜，啟蒙思想家盧梭所夢想的絕對主權(quán)者，由他們所組建的政府都是吞噬、同化了社會的政府。雖然封建“契約”的基礎(chǔ)使這種吞噬和同化具有一定的先天脆弱性，但它畢竟是“一種軟弱的和多中心的專制主義形式”。隨著專制主義在歷史潮流中的隱退，資產(chǎn)階級的政治精英們登上了政府公共權(quán)力之巔。當(dāng)他們將啟蒙運動“自由、民主、平等”的思想口號轉(zhuǎn)化為制度背景后，如何有效、持久、合法地運作公共權(quán)力成了政治精英們所殫精竭慮關(guān)注的重要問題。曾經(jīng)一度威風(fēng)張揚的“專制獨霸型”政府治理模式受到了人們的普遍唾棄，而這在當(dāng)時，顯然是因為政府的專制獨霸束縛了自由市場的手腳。市場的解縛必然、也必須要求一個“有限政府”的治理模式。蘇格蘭啟蒙思想家亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”幾乎解除了獨霸型政府的全副武裝，只留給了政府極為有限的“打更、守夜”的權(quán)力。政府所表現(xiàn)出的“最小國家”治理使得市場相對于政府取得了暫時的優(yōu)勢地位。然而此種“市場優(yōu)勢”的公共事務(wù)治理模式卻暗伏危機，“弱政府、強市場”的治理格局無力應(yīng)對“市場失靈”所帶來的經(jīng)濟困境。于是，以凱恩斯為代表的“政府干預(yù)論”學(xué)者重塑了西方國家公共事務(wù)的治理架構(gòu)。一只“看得見的手”重新介入到了諸多公共事務(wù)的治理領(lǐng)域。“強勢政府”又一次帶著歷史的塵埃卷土重來，只不過此時的“強政府”早已經(jīng)過了“自由市場”與“憲政理念”的洗禮。

 “強政府”在20世紀80年代初伴隨著“（新）公共管理”運動在全球政府改革的潮流中重新實現(xiàn)了自身從“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變。雖然（新）公共管理的核心是打破公共部門與私人部門在管理理念上的截然分界，但它引起的卻不單單是一種管理手段的變革。應(yīng)該說，它也是對整個公共管理部門格局的重新認識，它由公共行政學(xué)對組織內(nèi)部的關(guān)注轉(zhuǎn)向外部，開始探討實現(xiàn)公共部門有效管理中不同的實施主體、各自的定位、分工和適當(dāng)角色，它反映了整個公共管理格局的變化?；蛟S可以說，在政府與市場的紛爭還余音未了時，社會已彈奏出了另外一支優(yōu)美的旋律，而其主音節(jié)則是政府與非政府組織間的合作。

當(dāng)今的西方發(fā)達國家已進入到哈貝馬斯、詹姆遜等學(xué)者所稱之謂的“晚期資本主義時期”，日益擴張的行政權(quán)力由于對西方社會價值體認領(lǐng)域的侵入而造成了“生活世界的行政殖民化”。按哈貝馬斯分析，目前西方國家政府政治輸出的“行政合理性”正在趨于取代政治輸入的“政治合法性”。而解決由取代所產(chǎn)生的“合法化危機”的途徑就是其提出的“交往行為理論”。這一理論在某種程度上能夠進一步為各國公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適與轉(zhuǎn)型提供補充性的思維路徑。這就是：全面開放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對話、商談、合作的方式，以真誠、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織、企業(yè)以及各種跨國集團的伙伴關(guān)系。政府與非政府組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域既不是排斥異己的壟斷者，又不是事不關(guān)己的局外人，而是真誠的合作者。

二、多元治理結(jié)構(gòu)中的非政府組織

作為一個從西方引進的概念，非政府組織本身并不是一個被嚴格定義的詞匯。學(xué)界對其所共同認可的五個特性，即組織性、非政府性、非營利性、自治性和自愿性反映出了非政府組織的根本特性：與政府機構(gòu)相比，它是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構(gòu)自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是扎根于社區(qū)的、權(quán)力流動雙向或多向的、獨立運作的組織；與企業(yè)組織相比，它又具有非營利性；同時，與政府機構(gòu)和企業(yè)組織的構(gòu)建又都不同的是，非政府組織的構(gòu)建具有較強的志愿性，是公民自發(fā)形成、志愿參與的。而其作用則是“可以向社會提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會事務(wù)”。

美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙認為，當(dāng)前“各國正置身于一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性。其結(jié)果是出現(xiàn)了一種全球性的第三部門，即數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，它們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關(guān)之外追求公共目標(biāo)”。[4]現(xiàn)代政府在公共事務(wù)治理的諸多層面均表現(xiàn)出一種“心有余而力不足”的“無能”態(tài)勢，正是“無能”的政府才造就了一大批“有為”的非政府組織。全球時代的政府職能正遭到上下兩個層面的侵擾而發(fā)生部分轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)代政府的權(quán)力一方面要向下級地方政府、社會中介組織、社會和企業(yè)分權(quán)，另方面又要向上轉(zhuǎn)移到超國家機構(gòu)或國際組織中去。這種政府公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移是促成非政府組織進一步產(chǎn)生與發(fā)展的直接決定力量。

非政府組織在全球范圍內(nèi)的大量涌現(xiàn)徹底改變了以往政府單一化的公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)，而其它主體的參與也使公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的形態(tài)。當(dāng)然非政府組織在這一多元治理結(jié)構(gòu)中扮演著重要的一極。從更本質(zhì)的意義上講，非政府組織通常被認為是與國家和營利性組織相對立的。因為非政府組織主張的合法性來源于對政府公共部門和私有部門進行的批評。事實上，就非政府組織的名稱而言，它也體現(xiàn)出了與政府組織的對立。這一名稱上的對立反映出非政府組織較為獨特的功能：在政治體系外部彌補政府組織治理公共事務(wù)的不足，同時發(fā)揮自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢，并重新激活公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府組織所遺漏的“治理盲區(qū)”。其它幾項主要的功能體現(xiàn)在以下四方面：

首先，非政府組織能夠深入民間，凝聚社會資本，構(gòu)建自組織網(wǎng)絡(luò)，提高治理績效。羅伯特D·帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中系統(tǒng)分析了公民生活與民主制度績效間的正相關(guān)關(guān)系。他指出，社會資本是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，它包括體現(xiàn)在這種網(wǎng)絡(luò)約定中的互惠和信任的規(guī)范。在參與方式是橫向的、水平的和組織特征是信任的、規(guī)范的非政府組織中，協(xié)調(diào)、合作的公共意愿能夠提高政府的效率。“對于民主制度的績效來說，至關(guān)重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動??在那些制度績效高的地區(qū)，存在著許多社團組織”。

其次，非政府組織可以有效介入公共事務(wù)的服務(wù)與治理層面，以服務(wù)與治理行為為紐帶整合社會相關(guān)階層的利益要求，在政府與市場之外發(fā)揮其獨特的作用。很多非政府組織以社會弱勢群體或邊緣群體為服務(wù)對象，它能在“留給精英”的政府與“留給富人”的市場之外，增進社會福利，促進社會公平。此外，其在環(huán)保、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的作用也為它提供了對公共事務(wù)治理的合理性。

再次，非政府組織的活動能有效地促進民主，塑造參與型的公民文化。非政府組織大量涌現(xiàn)需具備一個基本前提，即有一個崇尚寬容、對話與合作的現(xiàn)代民主政府。反過來，非政府組織也能積極地推動一國政治民主化的進展。例如，在泰國，非政府組織，尤其是那些關(guān)心人權(quán)的組織，在1992年5月的示威游行中起了重要作用。這場示威游行導(dǎo)致由素金達·甲巴允將軍領(lǐng)導(dǎo)的國家維護和平委員會的垮臺。戈勒特認為：“在泰國社會，沒有比私人志愿組織更緊密地認同和遵從政治民主和經(jīng)濟發(fā)展這樣的部門了?！?在智利，非政府組織在1990年恢復(fù)民主方面起了重要作用，起草了由艾爾文政府采納的政策建議。通過充當(dāng)轉(zhuǎn)包人而改善了政府提供的服務(wù)，并在選舉運動期間支持了地方組織。亨廷頓認為，政治民主化、文化世俗化和結(jié)構(gòu)分化同為政治現(xiàn)代化的不同向度。非政府組織在公共事務(wù)治理過程中可以有效地吸納相關(guān)民眾的利益要求，并向政府組織輸入這些利益要求。民眾可以通過直接參與非政府組織開展的各項公共活動，間接影響政府決策的制定與執(zhí)行。政治民主化在演進過程中帶來的副產(chǎn)品就是文化世俗化。非政府組織可以通過其現(xiàn)實的治理活動搭建起一座溝通傳統(tǒng)與現(xiàn)代公民文化的橋梁。政治民主要求現(xiàn)代參與型的公民文化作為其心理支撐平臺，非政府組織在公共事務(wù)多元治理結(jié)構(gòu)中能夠為民主政治體系構(gòu)筑起這樣一個堅實的參與型公民文化平臺。

最后，非政府組織在協(xié)助政府探尋新型的合作路徑方面發(fā)揮著重要作用。在公共事務(wù)的多元治理結(jié)構(gòu)中，政府與非政府組織不是領(lǐng)導(dǎo)與從屬的支配關(guān)系，而是平等合作的伙伴關(guān)系。隨著公共事務(wù)治理邊界的開放，政府開始從一些管得太多卻管不好的領(lǐng)域撤退，而在一些能夠管好但卻勞民傷財?shù)摹皢栴}”領(lǐng)域，政府也在試圖改變其原來一家壟斷的治理格局，采取邀請、授權(quán)、委托等方式與非政府組織建立起“聯(lián)帶”治理格局。非政府組織發(fā)展至今，已成為一支令各國政府都不敢小視的公共事務(wù)治理中的重要力量。它們從一開始就在積極地探尋與政府組織合作的現(xiàn)實途徑，一方面，它們在逐步填充在一些公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的由于政府權(quán)力回撤所形成的“治理真空”；另一方面,它們也在主動回應(yīng)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不, 斷拓展出滿足民眾需求的新的治理空間。

三、政府與非政府組織間的合作

美國學(xué)者朱迪恩·坦德勒指出，非政府組織經(jīng)常將自己與政府相對照，從而界定自己。政府被說成是大而僵化的、沒有靈活性的、官僚主義的、等級森嚴的以及無法接觸到窮人的。不管怎樣說，非政府組織和政府之間的關(guān)系經(jīng)常是錯綜復(fù)雜的。坦德勒道出了一個事實：政府組織與非政府組織并非是天然的姻親，從諸多層面來看，兩者毋寧說更似一對相互競爭對手?，F(xiàn)代政府組織在科層制原則的控制下展開統(tǒng)治與治理活動，其對公共事務(wù)的治理呈現(xiàn)出程式化、指令化的特征。與此相對照，非政府組織卻在一定程度上避免了科層制固有的弊端，更加靈活、有效地投入到公共事務(wù)的治理過程之中。非政府組織的建構(gòu)原則、活動方式、組織理念均與政府組織存在著較大的差異，而且，由于政府組織在公共事務(wù)治理過程中掌控著具有強制約束力的公共權(quán)力，而非政府組織則沒有強制性權(quán)力作后盾，二者一旦在治理領(lǐng)域發(fā)生沖突，非政府組織往往只能求助于法律救濟。由此可見，非政府組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設(shè)計明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，也即是明確各自的治理邊限。政府與非政府組織的平等合作不能寄希望于政府組織在治理過程中的自律。強者和弱者的“平等”合作無疑于癡人說夢。非政府組織不能一味坐待政府在治理領(lǐng)域內(nèi)的施舍與扶助，而應(yīng)積極通過法律、制度的途徑爭得自己平等的發(fā)言權(quán)。

同樣，非政府組織與政府組織也并不是一對狹路相逢的冤家對頭，兩者之間盡管存在競爭，但也并非不存在合作。事實上，離開了政府的必要支持，非政府組織也很難將其對公共事務(wù)的治理進行到底。美國學(xué)者保羅·斯特里滕指出，政府與非政府組織間的合作奠定于以下幾點聯(lián)系：第一，非政府組織的計劃與政府的宏觀經(jīng)濟政策之間有聯(lián)系。比如，如果沒有路把農(nóng)產(chǎn)品運入市場，那么教會農(nóng)民種植更多更好的莊稼又有什么用呢？一般來說，路是由公共權(quán)力機構(gòu)來修建的。第二，一個非政府組織的計劃經(jīng)常是由政府來提供的，反之亦然。肯尼亞的人口計劃為非政府組織能夠在政府計劃中提供一定的服務(wù)樹立了一個范例。第三，非政府組織財政收入的大部分而且越來越多地直接或間接地來自政府、多國銀行的捐贈和發(fā)達國家。第四，非政府組織有時也會被政府接管或?qū)⑵鋽U展。第五非政府組織可以對政府的政策制定人施加各種各樣的影響。

以上五點聯(lián)系可謂是政府組織與非政府組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中展開合作的基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，非政府組織可以在教育、環(huán)保、醫(yī)療、健康等諸多公共事務(wù)領(lǐng)域展開與政府組織的全面合作。一方面，非政府組織應(yīng)該加強自身的制度建設(shè)，提高自身的技術(shù)水平，提升其治理公共事務(wù)的能力，在得到政府足夠財政支持的同時，不喪失自身相當(dāng)程度上的獨立性和自主性。另一方面，政府也需要變化自己的角色。首先，政府將不再是公共事務(wù)的惟一治理者，公共事務(wù)的治理將更多依賴于社會與市場力量的參與合作；其次，政府對其他社會行為主體的管制和控制色彩應(yīng)減少，而規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、交換、服務(wù)以及必要的扶持功能應(yīng)增強；最后，政府在敞開公共事務(wù)治理邊界之后應(yīng)注意培育一種良性的合作氛圍，以此激發(fā)更多非政府組織介入公共事務(wù)治理的熱情。當(dāng)然，在這一過程中，政府還應(yīng)繼續(xù)擔(dān)負起仲裁職責(zé)，從宏觀層面規(guī)約公共事務(wù)領(lǐng)域中的多元治理格局，使政府、私人企業(yè)和非政府組織能夠在法律與制度框架內(nèi)本著互利合作、誠實守信的態(tài)度展開競爭與合作。應(yīng)該說，政府在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中的角色轉(zhuǎn)換是政府組織與非政府組織實現(xiàn)平等合作的現(xiàn)實保障。

隨著非政府組織在自身努力和全球共識中的不斷發(fā)展，將會有更多的對公共事務(wù)治理的職能從政府權(quán)威部門轉(zhuǎn)移到社會公共部門甚至私營部門，不同部門將相互依賴，彼此形成“伙伴關(guān)系”，在一種持續(xù)、互動的過程中達成公共秩序，增進公共利益。政府作為公共物品與服務(wù)的惟一生產(chǎn)者與提供者的神話已被打破，私人企業(yè)、非贏利性公共機構(gòu)、半獨立性公共公司、公民自治組織等其它類型的組織也可以提供，甚至可以更好地提供公共物品與服務(wù)。然而，在這一過程中，必須要防止政府所掌控的公共權(quán)力的強制性和單方意志性。因為，雖然公共事務(wù)的治理邊界已向非政府組織敞開，但非政府組織在提供公共物品與服務(wù)時，難免會同政府發(fā)生意料內(nèi)外的沖突。因此，塑造“全面合作”的公共事務(wù)治理模式的關(guān)鍵所在即是：從制度層面合理規(guī)約政府組織與非政府組織的治理邊界，從而使政府組織與非政府組織的合作伙伴關(guān)系建立在堅實的基礎(chǔ)之上。

托克維爾早在一百多年前就曾寫道，“在那些統(tǒng)治零人類社會的法律中，有一項法律似乎比其他法律更加精確和清晰。如果人類準(zhǔn)備保持文明化或準(zhǔn)備變得文明化，那么聯(lián)合的藝術(shù)必須同增進地位平等以相同的比率增長和改進。”政府有選擇地退卻，非政府組織有選擇地進入，二者只有相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系才能實現(xiàn)對現(xiàn)代社會的有效治理，也才能保持并推進人類的文明進程。

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