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【MBAChina網(wǎng)訊】激勵問題是所有組織有效運行的核心問題，而官員的有效激勵則不僅牽涉到政府能否高效運作，更關(guān)乎整個國家的良善治理與每個公民的日常生活，因此中國官員（公務(wù)員）的激勵問題得到了學(xué)術(shù)界的持續(xù)關(guān)注。相關(guān)的學(xué)術(shù)研究既有借助于各種激勵理論對中國現(xiàn)實中的官員激勵制度和行為進(jìn)行的描述、反思和重構(gòu)，也有專門針對官員最重要的兩種激勵形式——薪酬和晉升的研究。這些研究多從管理學(xué)的視角出發(fā)，關(guān)注的焦點是組織效率。近年來更是有越來越多的學(xué)者開始把產(chǎn)權(quán)理論、合約理論、委托—代理理論等制度經(jīng)濟學(xué)的理論和方法引入到中國官員激勵問題的研究中來，其中一批經(jīng)濟學(xué)家的研究成果引起了較大的關(guān)注，如周黎安、徐現(xiàn)祥等。他們關(guān)注的焦點是從官員激勵的視角解釋中國持續(xù)的高速經(jīng)濟增長。

遺憾的是，到目前為止，學(xué)界對于中國官員激勵機制的歷史變化關(guān)注得還較少，已有的少數(shù)研究也多認(rèn)為長期以來中國官員的激勵機制幾乎沒有變化。如周黎安在《轉(zhuǎn)型中的地方政府》一書中認(rèn)為，長期以來中國主要運用激勵契約這一激勵機制來解決官員的激勵問題，其具體的表現(xiàn)形式是政治錦標(biāo)賽，而“政治錦標(biāo)賽作為一種激勵和治理手段絕非改革開放以來的發(fā)明，它內(nèi)嵌于中國兩千多年的官僚體制之中，在改革前就常被使用”。楊帆、屈浩等也認(rèn)同這一觀點。有鑒于此，本文從委托—代理理論的視角出發(fā)，以激勵問題的由來為出發(fā)點，嘗試構(gòu)建出激勵機制的主要類型，然后借助于這一分類框架觀察和審視改革開放以來中國官員的主導(dǎo)激勵機制及其發(fā)展變化。

一、激勵問題的由來與解決路徑

從委托—代理理論的視角來看，所有的激勵問題都產(chǎn)生于兩大幾乎無法避免的事實：一是委托人和代理人的目標(biāo)不一致，二是委托人和代理人之間關(guān)于代理人努力程度的信息是不對稱的，因此，解決激勵問題也可以從這兩個方面著手。在實踐中，激勵契約、效率工資和職業(yè)前景是三種最為基本、最為常用的激勵機制。從邏輯上來看，這三種激勵機制都是在努力解決信息不對稱的問題：激勵契約是嘗試通過用可驗證的與工作業(yè)績相關(guān)的信息替代代理人努力程度的信息；效率工資是嘗試通過“低頻度的抽查+嚴(yán)厲的潛在懲罰”來降低信息成本；職業(yè)前景則是通過引入市場機制來解決信息不對稱的問題。目前絕大部分的激勵理論和相關(guān)研究都是沿著這一路徑前行的。沿著“克服信息不對稱”的路徑，還有一種重要的解決激勵問題的機制，即通過縮短“委托—代理”鏈條來減少激勵中的信息不對稱。

此外，解決激勵問題還存在另一思路，即想辦法使代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)趨于一致。如何才能做到這一點呢？20世紀(jì)80年代以來興起的關(guān)于“命運共同體”、“柔性激勵”的相關(guān)理論和方法是途徑之一。這些理論強調(diào)組織與雇員之間的合作，認(rèn)為通過建立“命運共同體”可以實現(xiàn)雙方的共同成長，因為“命運共同體”意識會使每個組織成員都自愿發(fā)揮自己最大的潛能實現(xiàn)共同體的最大利益，并在這一過程中實現(xiàn)自己的價值?！叭嵝约睢眲t是體現(xiàn)這一管理理念的激勵方式，即“在研究人的心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，采用非強制性方式，在員工心目中產(chǎn)生一種潛在的說服力，從而把組織意愿變?yōu)閭€人的自覺行動”，具體包括榮譽激勵、信任激勵、情感激勵、使命激勵等。與此相關(guān)，在各國實踐中普遍存在的“用自己人”也是一種重要的解決激勵問題的途徑。所謂用“自己人”，即認(rèn)為通過把代理人納入到委托人的利益共同體，或者通過使代理人在社會身份上與委托人接近，就可以使代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)趨于一致，典型的做法前者如眾所周知的“股權(quán)激勵”，后者如“代表性官僚制”，即“公務(wù)員群體在其來源構(gòu)成上（包括性別、種族民族、社會階層等）能夠反映其轄區(qū)內(nèi)的人口特征，這樣有助于政府把社會各個群體的意見和偏好整合進(jìn)公共政策，體現(xiàn)出民主政治的特征”?！按硇怨倭胖啤苯⒃谶@樣一種信念基礎(chǔ)之上，即種族民族、性別、社會階層等人口特征“帶來某種早期社會化經(jīng)驗，并進(jìn)而造成了特定的態(tài)度和價值，這些態(tài)度和價值將最終有助于塑造個體官僚的行為和決策”?！坝米约喝恕钡募顧C制往往意味著在錄用和晉升中的“身份制”。

如此，本文根據(jù)兩種解決問題路徑，構(gòu)建六種主要激勵機制，以為分析改革開放以來中國官員主要激勵機制變化軌跡的理論框架（見表1）：

二、改革開放以來中國官員的主導(dǎo)激勵機制

在這一框架下審視改革開放以來中國官員的激勵機制，可以發(fā)現(xiàn)其明顯的變化軌跡：從1978年改革開放伊始到20世紀(jì)90年代初，官員激勵的主導(dǎo)機制是“用自己人”（Ⅱ-1）；20世紀(jì)90年代初開始至今的20年則是以激勵契約為主導(dǎo)（Ⅰ-1）。

（一）改革開放初期的“用自己人”：身份制

在1949年建國之后的相當(dāng)長的時期內(nèi)，“用自己人”一直是中國共產(chǎn)黨解決激勵問題、保障黨的事業(yè)順利進(jìn)行的最為重要的機制?！暗街泄矈Z取政權(quán)時，它已經(jīng)積累了三十年的革命經(jīng)驗并擁有450萬成熟的黨員，其中絕大部分是來自社會最底層的沒有受過教育的農(nóng)民”。這些人事實上在接下來的30年中主導(dǎo)了中國政治系統(tǒng)的方向、結(jié)構(gòu)以及干部政策。在建國之初的干部錄用和晉升中，主要強調(diào)“德”、“能”和“資歷”三個標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)50年代中期之后，當(dāng)大規(guī)模的干部錄用和晉升（以填補國家建立之初產(chǎn)生的大量的職位空缺）完成之后，“德”的重要性日益凸顯，到“文革”期間，更是達(dá)到前所未有的高度。那么什么是“德”？在當(dāng)時的背景下，“對黨來說，‘德’意味著政治忠誠和可靠，這一般可以從一個人的階級背景、政治歷史、社會關(guān)系和家庭背景中推出來”。因此，大批出身于社會底層的、受教育程度很低的農(nóng)民和工人得以錄用和任命。

“社會科學(xué)中一個被廣為接受的定理是，一個組織成員的特征在很大程度上決定了組織的目標(biāo)，同時組織目標(biāo)的任何急劇的變化也需要人事的變更”。1978年中共決定把主要目標(biāo)和任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展經(jīng)濟，這意味著必然在干部錄用和晉升方面發(fā)生重大的調(diào)整。1980年中央正式提出了干部隊伍“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的方針，1982年建立了老干部離退休制度，之后開始了大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)群體的變更。在這一過程中，“革命化”即“德”的要求從積極標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O標(biāo)準(zhǔn)——強調(diào)在“文革”中沒有參與派系政治、不是“文革”的獲益者，并且其重要性也逐漸讓位于“能”。然而由于當(dāng)時尚缺乏切實可行且具有公信力的測量“能”的方法，因此，現(xiàn)實中選擇了另外一個容易測量的標(biāo)準(zhǔn)，即受教育水平。這一標(biāo)準(zhǔn)與年輕化的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，產(chǎn)生了這樣一個結(jié)果，即大量年輕的、受過高等教育的人得到很快的提拔和重用。1983年開始，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)歷有非常明顯的提升，而平均年齡有明顯的下降（縣級黨委班子成員的明顯變化則發(fā)生在1984年，這也鮮明地體現(xiàn)了中國公共政策自上而下的特點）。這意味著一個受益于改革開放、因而會進(jìn)一步支持和推進(jìn)改革開放的干部隊伍逐步形成。

這種以學(xué)歷和年齡為主要晉升標(biāo)準(zhǔn)的做法在某種程度上體現(xiàn)了一種非政治的功績制導(dǎo)向，然而毫無疑問，其仍然帶有濃厚的身份取向色彩——“年齡”本身就是身份性要素，學(xué)歷雖然融合了功績制原則，但在本質(zhì)上仍然是一種身份性要素，只不過不是“出身、家庭背景”等先賦性身份而是帶有后天努力的自致性身份。

總之，在改革開放初期，大批年輕的、受過高等教育的干部得到迅速的晉升和重用，他們得益于改革開放，因而也將更加擁護和致力于以經(jīng)濟發(fā)展為中心的改革開放。這種以“身份”為主要晉升標(biāo)準(zhǔn)的做法在本質(zhì)上可以納入“用自己人”的激勵機制，并帶有強烈的“前現(xiàn)代”色彩。

（二）20世紀(jì)90年代初至今的“激勵契約”：晉升錦標(biāo)賽

從20世紀(jì)80年代中期開始，各級政府就開始探索如何建立對官員能力和績效進(jìn)行測評和管理的制度和方法，如崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理責(zé)任制、簽“責(zé)任狀”等等。1982年12月，勞動人事部發(fā)出了《關(guān)于建立國家行政機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》；1984年1月，中央組織部、勞動人事部聯(lián)合召開了全國黨政機關(guān)崗位責(zé)任制座談會；1985年、1986年，勞動人事部先后在吉林、四川、湖南三次召開全國崗位責(zé)任制和人事制度改革理論研討會。1988年，中央組織部頒發(fā)了《關(guān)于實行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》；1994年《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》頒布實施以后，公務(wù)員考核制度和崗位責(zé)任制普遍建立起來。從20世紀(jì)80年代末，各地為確保重點、難點任務(wù)的落實，結(jié)合目標(biāo)管理責(zé)任制開始探索與責(zé)任人簽訂“責(zé)任狀”，從90年代開始簽訂責(zé)任狀被廣泛應(yīng)用到環(huán)保、安全生產(chǎn)、計劃生育、耕地保護、扶貧、公共衛(wèi)生等各個領(lǐng)域。經(jīng)過這些不同形式的對官員政績進(jìn)行評估和控制的實踐探索，組織人事部門逐漸掌握了一套對官員的政績進(jìn)行評估的方法以及以此為基礎(chǔ)的獎懲制度，再加上1990年以后，特別是1992年鄧小平“南巡”講話之后，“壓力型體制”日趨強化，各地在一種追求跨越式發(fā)展的強大競爭壓力下，逐級淘汰的政治錦標(biāo)賽模式逐漸形成。

政治錦標(biāo)賽“是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)……采取了多層級、逐級淘汰的程序……進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格”。在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的壓力型體制下，GDP增長和財政收入等可以量化的經(jīng)濟指標(biāo)成為最主要的競賽標(biāo)準(zhǔn)。政治錦標(biāo)賽是一種典型的“激勵契約”，再輔之以“強激勵”——晉升，就形成刺激各級地方官員想盡一切辦法發(fā)展地方經(jīng)濟的“強心劑”。周黎安在《轉(zhuǎn)型中的地方政府》一書中對政治錦標(biāo)賽有非常詳細(xì)的闡述和分析。其他一些學(xué)者的研究也在某種程度上支持了周黎安的研究，如薄智躍的研究表明，經(jīng)濟增長率和上繳稅額對官員晉升起決定性作用，且后者比前者的作用更大；Guo的研究表明，財政績效顯著影響官員晉升，等等。

以經(jīng)濟增長和財政貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)的晉升錦標(biāo)賽對官員產(chǎn)生了巨大的激勵力，并推動了中國各地圍繞這一標(biāo)準(zhǔn)展開激烈的競爭，由此帶來了中國經(jīng)濟持續(xù)的高速增長；而“激勵契約”作為一種激勵機制也被廣泛運用到各個層級官員的管理和激勵，成為推行各種工作強有力的工作機制和取得各項成績的“法寶”。

然而，激勵契約“在很大程度上是建立在科學(xué)管理原理基礎(chǔ)上的”，其有效運作以一系列的假設(shè)為前提：“組織目標(biāo)和生產(chǎn)任務(wù)是明確的，雇員的努力程度和績效是可以被證實的，績效信息是被有效溝通的，并且管理者需要控制的其他變量是少量的”，以及“委托人的目標(biāo)是可以直接分解為績效測量指標(biāo)的（a contractible performance measure）”。這些假設(shè)前提在現(xiàn)實中很少被滿足，在公共部門中更是極少被滿足。但是由于其易于使用，所以在現(xiàn)實中仍然被較為廣泛地使用。也恰恰因為如此，這樣一種頗能體現(xiàn)“功績制原則”的激勵機制如使用不當(dāng)必然帶來一系列的嚴(yán)重問題。

首先，在很多情況下，即使組織目標(biāo)是明確的，但是卻很難被直接分解為雇員的績效目標(biāo)，也就是說雇員的績效指標(biāo)和組織目標(biāo)之間存在較大的偏差。此時，如果根據(jù)績效評估的結(jié)果給予雇員強激勵（例如較高比例的績效工資、晉升等），那么就會加重組織的目標(biāo)偏離，甚至出現(xiàn)目標(biāo)置換現(xiàn)象。例如，教師為了讓學(xué)生取得好成績（教師的績效指標(biāo)）而推行“應(yīng)試教育”。其次，是多任務(wù)下的激勵扭曲問題，即“如果代理人的工作屬于多任務(wù)性質(zhì)，有些任務(wù)比較容易測度，而另一些任務(wù)不容易測度，如果委托人只對容易測度的任務(wù)績效進(jìn)行獎勵，而對那些不容易測度的績效不進(jìn)行獎勵或懲罰，那么代理人會把所有的努力轉(zhuǎn)向受到獎勵的任務(wù)，而忽略同樣重要、但不容易測度的任務(wù)”。長期以來一直受到批判的各地政府片面追求GDP增長和財稅收入、熱衷于政績工程和短期效應(yīng)、數(shù)字造假等行為模式，都是這種激勵扭曲的典型表現(xiàn)。第三，“激勵契約+強激勵”的激勵模式會形成雇員之間激烈的競爭，從而侵蝕團隊合作精神，阻礙合作的達(dá)成。周黎安對晉升錦標(biāo)賽下中國的地方保護主義與過度競爭的分析和闡釋即是典型的例證。第四，如果長期以“激勵契約”為主導(dǎo)激勵機制還會侵蝕雇員的內(nèi)在工作動機?！凹钇跫s”的邏輯是如果雇員努力工作、達(dá)成了預(yù)期目標(biāo)，那么就可以獲得薪酬、晉升等“強激勵”，這暗含了“經(jīng)濟人”假定，即雇員是為了金錢或者權(quán)力等外在因素，而不是基于成就感或者公共服務(wù)動機等內(nèi)在因素而努力工作的。研究表明，當(dāng)外在動機被強化時，內(nèi)在動機就會被減弱?！芭c組織其他成員之間的競爭是一種直接競爭，會削弱內(nèi)在動機。而與某一客觀標(biāo)準(zhǔn)或自己以前的績效進(jìn)行比較則是一種間接競爭，會增強內(nèi)在動機”。晉升錦標(biāo)賽恰恰是一種典型的以官員之間的相互競爭結(jié)果，即相對績效結(jié)果為依據(jù)的激勵制度。內(nèi)在工作動機的侵蝕對于公共部門的損害尤其致命，這不僅僅是因為公務(wù)員的公共服務(wù)動機對個體績效具有正向影響，即“公共服務(wù)動機強的政府公務(wù)員人際促進(jìn)、工作奉獻(xiàn)、任務(wù)績效水平更高”，更為重要的是，公務(wù)員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是一個職業(yè)范疇，它是“一種態(tài)度，一種責(zé)任感——乃至一種公共道德意識……（他們）存在著一些與圍繞為他人和公共利益而服務(wù)的公共服務(wù)工作的本質(zhì)有聯(lián)系的特殊動機。這些動機與諸如忠誠、責(zé)任、公民權(quán)、公平、機會以及公正這樣的價值觀有關(guān)……這些以規(guī)范為基礎(chǔ)并且是由感情引起的動機對于公共服務(wù)是獨一無二的，并且對于認(rèn)識公共組織中的行為至關(guān)重要”，是建立一個公平、正義的良善政府的關(guān)鍵元素之一。

三、中國官員主導(dǎo)激勵機制的變革：可能的選擇

伴隨著上述激勵機制帶來的負(fù)效應(yīng)的不斷積累，以晉升錦標(biāo)賽為表現(xiàn)形式的“激勵契約+強激勵”的官員激勵機制受到越來越多的反思和批判。除了前文提到的激勵扭曲、目標(biāo)置換、地方保護主義和過度競爭、侵蝕內(nèi)在工作動機，負(fù)效應(yīng)還包括地方政府和企業(yè)的軟預(yù)算約束問題、加重政府在市場化進(jìn)程中的角色沖突和轉(zhuǎn)變政府職能困難、經(jīng)濟發(fā)展難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，等等。更為關(guān)鍵的是，隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，上述問題不僅得不到緩解，而且會不斷凸顯和惡化。這主要基于以下一個基本的判斷：中國各級政府的核心目標(biāo)和任務(wù)正在并將進(jìn)一步發(fā)生重大調(diào)整，即由改革開放初期的“以經(jīng)濟建設(shè)”為中心，發(fā)展為在保障經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，兼顧環(huán)境保護、社會保障、社會發(fā)展等多元化的目標(biāo)。改革開放初期，社會分化程度較低，公眾普遍可以從經(jīng)濟增長中獲益。三十年社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展不僅帶來了財富的增長和生活的改善，也帶來了不斷惡化的環(huán)境、不斷擴大的貧富差距和日益尖銳的社會沖突。作為各級政府和官員最終委托人的公眾的價值和利益偏好日趨多元化，政府也不得不把更多元化的目標(biāo)，諸如社會保障、環(huán)境保護、社會發(fā)展等納入到自己的目標(biāo)和任務(wù)體系。這些目標(biāo)和任務(wù)往往比“經(jīng)濟發(fā)展”更難直接分解為具體的績效目標(biāo)，也更加難以量化，因此，如果不對以晉升錦標(biāo)賽為表現(xiàn)形式的“激勵契約+強激勵”的官員激勵機制進(jìn)行改革，那么前述目標(biāo)置換和多任務(wù)下的激勵扭曲現(xiàn)象會進(jìn)一步加劇，進(jìn)而最終侵蝕政權(quán)的合法性。

事實上改變已經(jīng)在發(fā)生，包括考核中“綠色GDP”概念的引入，在考核中納入居民收入和增長、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、群眾滿意度，等等?？梢钥闯?，這些變化基本上是根據(jù)變化的政府職能目標(biāo)而調(diào)整完善績效指標(biāo)的技術(shù)性努力，而官員激勵機制的實質(zhì)——“激勵契約+強激勵”的晉升錦標(biāo)賽模式——并沒有發(fā)生變化。不僅沒有變化而且還有強化的趨勢，典型的表現(xiàn)就是官員考核的量化程度不斷提高、績效管理在地方政府管理中的普遍推廣，等等。如果沒有制度和機制層面的改變，這種純技術(shù)性的努力所起到的效果是極其有限的。

制度和機制層面的改革意味著需從表1中尋找解決官員激勵問題的其他路徑。首先，沿著路徑Ⅰ還有效率工資、職業(yè)前景和縮短“委托—代理”鏈條三種激勵機制。效率工資（Ⅰ-2）是指對員工支付高于市場出清工資水平的一種激勵策略。效率工資為什么能起到激勵作用？關(guān)于這一問題，學(xué)者們提出了不同的解釋模型，其中“怠工模型”是效率工資理論假定中最有代表性的模型。該模型的基本思想是，“在信息不對稱條件下，工人工作的努力程度往往不能被完全觀察到，從而工人有了偷懶的動機，但偷懶本身也有被抓到并被解雇的風(fēng)險。這樣，工人就有必要在偷懶與不偷懶之間進(jìn)行選擇，當(dāng)偷懶的預(yù)期收益小于不偷懶的預(yù)期收益時，工人會理性地選擇努力工作。而廠商將工資水平定在高于勞動力市場出清工資，可以增加工人偷懶的機會成本，從而使工人選擇努力工作”?？梢?，作為一種激勵機制的效率工資既不需要對員工的績效水平進(jìn)行測量和評估，也不需要時時刻刻監(jiān)督員工的行為和表現(xiàn)，而只需通過抽查的方式監(jiān)控員工，員工一旦被發(fā)現(xiàn)偷懶就會被解雇，從而失去高于市場出清水平的工資?！案咝金B(yǎng)廉”就是效率工資的典型表達(dá)。然而，效率工資的有效運作依賴于周密嚴(yán)格的監(jiān)督和懲戒體系，如果被解雇的概率很低或者被解雇后可以很快找到相似的工作機會，那么效率工資的激勵作用將消失。顯然，在中國目前的制度環(huán)境下這一條件還很難滿足。

第二種可以選擇的激勵機制是職業(yè)前景激勵（Ⅰ-3），即員工努力工作的回報不僅僅是組織提供的薪酬和獎勵，更重要的是其將來升遷或者被其他組織雇用的機會。在這種激勵機制下，也不需要對員工的績效水平進(jìn)行測量和評估，而只要存在一個有效運作的人力資源市場就可以了。然而，中國公務(wù)員系統(tǒng)基本是一個封閉的系統(tǒng)，與外部的交流非常有限，這限制了這種激勵機制的使用。并且職業(yè)前景激勵也僅僅對年輕人有較大的激勵作用。中國改革開放以來在干部隊伍建設(shè)中的“年輕化”政策導(dǎo)向在某種程度上也是對職業(yè)前景激勵的運用。但是由于過分強調(diào)特定職務(wù)層級與特定年齡的相互對應(yīng)，反而使得很多官員一旦錯失了晉升的最佳年齡段就意味著再也“晉升無望”。“干部年輕化”在實際運作中不僅沒有起到激勵作用，反而弱化了其他激勵機制的作用。

沿著路徑Ⅰ解決激勵問題的第三種選擇是通過縮短“委托—代理”鏈條（Ⅰ-4）來克服激勵中的信息不對稱問題。在中國的制度背景下，形成了“公民……中央政府—省級政府—地市級政府—區(qū)縣級政府—鎮(zhèn)街（準(zhǔn)）政府”的多層級的、極其漫長的委托—代理鏈條，這帶來了巨大的信息成本和嚴(yán)重的信息不對稱問題，“激勵契約”恰恰是在這樣一種制度背景下的策略選擇?？s短代理鏈條可以從兩方面著手：一是壓縮政府層級，近年來各地正在推進(jìn)的省管縣改革即是這方面的努力。顯然即使改革完成，所能縮減的層級也非常有限；二是從基層政府開始改變委托代理鏈條的方向，即從基層政府開始逐步推行地方自治，使基層政府直接成為公民的代理人。這也是世界各國解決這一問題的普遍做法。

其次，沿著路徑Ⅱ可以發(fā)現(xiàn)另一種激勵機制，即“柔性激勵”（Ⅱ-2）。柔性激勵指的是使用非強制、非物質(zhì)的方法，激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動機，從而使其自發(fā)地為組織貢獻(xiàn)心力。內(nèi)在工作動機“是指完成某項任務(wù)或從事某項活動是由于該任務(wù)或活動本身的激勵，而不是為了獲取任何外在的獎勵”，典型的內(nèi)在工作動機包括成就感、歸屬感、利他等等。研究表明，內(nèi)在工作動機除與個人特性相關(guān)外，還主要受到工作特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為特征的影響，因此可以從這三個方面著手進(jìn)行柔性激勵。首先可以通過工作再設(shè)計實現(xiàn)“工作的豐富化”?！肮ぷ鞯呢S富化”必須具備四個核心特征，即技能多樣性、任務(wù)確定性、任務(wù)重要性和自主性。滿足這些特征的工作將使員工體驗到工作的意義、對結(jié)果的責(zé)任，從而產(chǎn)生高度的內(nèi)在工作動機；其次，通過提高組織內(nèi)部的公平程度尤其是程序公平程度來激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動機。研究表明，組織中的程序公平對公務(wù)員組織公民行為的影響程度遠(yuǎn)高于分配公平，“當(dāng)雇員認(rèn)識到用來制定關(guān)于結(jié)果的分配方面的決策程序是公平的時，他們會受到更多的激勵，會更賣力地工作”；第三，通過完善領(lǐng)導(dǎo)的行為風(fēng)格激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動機。研究表明，變革型領(lǐng)導(dǎo)比交易型領(lǐng)導(dǎo)更能激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動機。變革型領(lǐng)導(dǎo)的行為方式主要包括：理想化的影響、智力激發(fā)、鼓舞性激勵以及個性化關(guān)懷，其常用的激勵方法包括使命激勵、信任激勵、情感激勵、榮譽激勵等。

如果說路徑Ⅰ-4意味著中觀的、政治層面的體制和制度改革，那么路徑Ⅱ-2則主要涉及政府組織內(nèi)部的、較為微觀的管理層面的變革。前者需要在制度層面大膽突破，后者則對各級管理者的能力提出更高的要求。因此，無論選擇哪一條路徑來實現(xiàn)中國官員激勵機制的變革，都需要做出艱辛而持續(xù)的努力。

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