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國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》落地，標(biāo)志著民生保障邁入新階段。清華經(jīng)管學(xué)院講席教授馮潤(rùn)桓近日在新京報(bào)評(píng)論發(fā)表文章，圍繞養(yǎng)老平權(quán)核心概念，梳理社保轉(zhuǎn)移接續(xù)痛點(diǎn)，闡釋公共服務(wù)均等化對(duì)人口流動(dòng)、內(nèi)需提振與社會(huì)治理的價(jià)值，探討新政落地的實(shí)踐路徑與長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

我們常常問(wèn)新朋友：“你是哪里人？” 我們對(duì)答案的期待，有風(fēng)土人情，也有價(jià)值判斷。現(xiàn)實(shí)中，這不僅是籍貫的定義，更是你我所能享受到的政府公共服務(wù)的邊界。

國(guó)務(wù)院最近印發(fā)的《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，全文不長(zhǎng)，但字字句句說(shuō)到流動(dòng)人口的心坎上——全面取消就業(yè)地參保戶(hù)籍限制、隨遷子女教育按常住地保障、未落戶(hù)人口納入公租房范圍……

而這也標(biāo)志著我國(guó)公共服務(wù)供給邏輯正在發(fā)生一次重要轉(zhuǎn)變：從“以戶(hù)籍為中心”加快走向“以常住地為中心”。3億多在異鄉(xiāng)打拼的人，將有機(jī)會(huì)告別“身在一個(gè)城市，心卻在另一個(gè)城市”的撕裂感。

這不是一次簡(jiǎn)單的政策微調(diào)，而是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段后，對(duì)人口流動(dòng)、公共資源配置和社會(huì)治理方式的制度回應(yīng)。對(duì)于承載著千千萬(wàn)萬(wàn)外來(lái)人口的城市而言，公共服務(wù)需要擺脫“你來(lái)自哪里”的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)而回答一個(gè)更有人文關(guān)懷的問(wèn)題：“你在哪里生活、在哪里勞動(dòng)、在哪里老去？”

推行常住地提供基本公共服務(wù)，標(biāo)志著我國(guó)正在從“管住人”轉(zhuǎn)向“服務(wù)人”，從“按身份分配資源”轉(zhuǎn)向“按實(shí)際居住和實(shí)際需要配置資源”。這既是新型城鎮(zhèn)化走向成熟的標(biāo)志，也是社會(huì)保障制度邁向現(xiàn)代化的重要一步。

這輪改革的本質(zhì)，是讓中國(guó)的社會(huì)保障體系從“戶(hù)籍本位”轉(zhuǎn)向“人本位”。當(dāng)公共服務(wù)不再以“你是哪里人”為門(mén)檻，而只看“你在哪里生活”，這才是真正的以人為本。構(gòu)建一個(gè)公正社會(huì)，正是我們國(guó)家發(fā)展到當(dāng)前階段的必然選擇。

打通人口流動(dòng)障礙是道必答題

當(dāng)前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已接近70%，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只有50%左右，兩者相差近20%，背后是超過(guò)3.5億的流動(dòng)人口。

換句話(huà)說(shuō)，我國(guó)14億人口中每4個(gè)就有一個(gè)不在戶(hù)籍地生活——外賣(mài)小哥在上海送餐，建筑工人在深圳建樓，快遞員在廣州穿街走巷，但曾經(jīng)他們不被認(rèn)可是“上海人”“深圳人”“廣州人”。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，人口大規(guī)模流動(dòng)已是常態(tài)。勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城市、從中西部流向東部、從小城鎮(zhèn)流向都市圈，本質(zhì)上是資源重新配置、產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級(jí)的必然結(jié)果。過(guò)去靠低成本勞動(dòng)力和土地?cái)U(kuò)張的增長(zhǎng)模式已經(jīng)過(guò)去，未來(lái)需要讓人跟著產(chǎn)業(yè)走、跟著機(jī)會(huì)走、跟著服務(wù)走。

經(jīng)濟(jì)從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，高質(zhì)量發(fā)展的核心是“人”。如果3億多人在城市里連基本安全感都沒(méi)有——孩子上學(xué)無(wú)門(mén)、生病報(bào)銷(xiāo)折騰、社保斷了接不上——他們?cè)趺纯赡馨残南M(fèi)、放心買(mǎi)房、積極納稅？

這背后是一個(gè)樸素的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯：不安全感會(huì)凍住錢(qián)包。數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口的預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄率明顯偏高、消費(fèi)率偏低，根源就在于對(duì)未來(lái)預(yù)期的不穩(wěn)定。

公共服務(wù)均等化，其實(shí)也是“內(nèi)需激活器”——當(dāng)人們知道自己有“靠山”，才敢花錢(qián)。取消公共服務(wù)與戶(hù)籍掛鉤，才能穩(wěn)定流動(dòng)人口預(yù)期，釋放消費(fèi)潛力。

所以，從公共服務(wù)保障上打通人口流動(dòng)障礙，不僅是“政府做好事”，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必答題。

社保難以轉(zhuǎn)移接續(xù)是核心痛點(diǎn)

如果說(shuō)教育、醫(yī)療、住房是流動(dòng)人口最直接感知的公共服務(wù)，那么社會(huì)保障則是最深層、最容易引發(fā)長(zhǎng)期不公平感的制度環(huán)節(jié)。

畢竟，社保不是一次性消費(fèi)，而是貫穿勞動(dòng)生命周期的長(zhǎng)期安排，任何中斷、錯(cuò)配、損耗，都可能在退休、失業(yè)、疾病或工傷時(shí)集中暴露。

當(dāng)前，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)兩大主要險(xiǎn)種的覆蓋率均已達(dá)到95%，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系。因此，社會(huì)保障體系也從“量”的增長(zhǎng)走向“質(zhì)”的提升。

對(duì)于流動(dòng)人口而言，問(wèn)題的關(guān)鍵也不再是“有沒(méi)有參?！?，而在于“參保能不能跟著人走、能不能不斷檔、能不能算得清”。但現(xiàn)實(shí)中，流動(dòng)人口在此方面常常面臨多重困境。

比如，跨地區(qū)就業(yè)后，社保轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)、信息不透明，容易讓人反復(fù)奔波。再如，單位繳費(fèi)地、居住地、待遇領(lǐng)取地往往不一致，個(gè)人很難判斷自己到底在哪兒形成了完整權(quán)益。

此外，很多人職業(yè)經(jīng)歷碎片化——靈活就業(yè)、平臺(tái)用工、季節(jié)性務(wù)工、多地流動(dòng)——繳費(fèi)鏈條斷斷續(xù)續(xù)，最后容易出現(xiàn)“繳了很多年，領(lǐng)得不充分”甚至“想領(lǐng)卻很難順利領(lǐng)”的情況。

更深一層看，社保問(wèn)題關(guān)乎制度信任。對(duì)流動(dòng)人口而言，社保不只是“保底”，更是對(duì)未來(lái)穩(wěn)定性的確認(rèn)。

如果一個(gè)人今天在A地工作，明天去B地生活，后天又在C地退休，制度必須回答：錢(qián)是不是白交了？權(quán)益能不能累計(jì)？待遇能不能銜接？若這些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，人口流動(dòng)就會(huì)從“主動(dòng)選擇”變成“高成本冒險(xiǎn)”。

轉(zhuǎn)移接續(xù)最核心的痛點(diǎn)，是“制度分割”與“人生流動(dòng)”之間的不匹配。

養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度原本按行政區(qū)劃和地方財(cái)政責(zé)任組織，但人口遷移卻是跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨身份的。于是出現(xiàn)了一個(gè)典型矛盾：人已經(jīng)走了，權(quán)益卻還留在原地；工作已經(jīng)換了，手續(xù)卻還要從頭來(lái)過(guò)。這也大致有三種情況。

第一種是，跨省務(wù)工人員，年輕時(shí)在沿海地區(qū)繳費(fèi)，后來(lái)回到中西部老家生活，若接續(xù)不順，養(yǎng)老金核算和待遇領(lǐng)取就會(huì)出現(xiàn)麻煩。

第二種是，城市間頻繁跳轉(zhuǎn)的職業(yè)人群，在多個(gè)城市輪換就業(yè)，雖然累計(jì)繳費(fèi)不少，但每一段都不夠長(zhǎng)，最終容易在待遇歸集上遇到障礙。

第三種是，靈活就業(yè)者和平臺(tái)勞動(dòng)者，他們的就業(yè)關(guān)系更分散、繳費(fèi)更不穩(wěn)定，最容易在轉(zhuǎn)移接續(xù)環(huán)節(jié)吃虧。

例如，流動(dòng)人群實(shí)際在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工，回經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的流出地退休，就會(huì)出現(xiàn)退休金比在工作地退休領(lǐng)取待遇更低的問(wèn)題。很多靈活就業(yè)人員并不了解，也算不清這筆賬。

種種問(wèn)題，都亟待解決，我國(guó)社會(huì)保障體系也才能真正從“量”的增長(zhǎng)走向“質(zhì)”的提升。

用“養(yǎng)老平權(quán)”推動(dòng)社保制度改革

要解決當(dāng)前社保制度面臨的這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，可能就需要“養(yǎng)老平權(quán)”。

我們過(guò)去的原生家庭不同、資源稟賦不同、人生經(jīng)歷不同、社會(huì)境遇不同，但我們都終將面臨共同的經(jīng)歷——疾病、衰老、依賴(lài)。

因此，我們需要為每一個(gè)社會(huì)成員提供“人生下半場(chǎng)”的幸福與尊嚴(yán)。

隨著我國(guó)社會(huì)文明更加進(jìn)步，我們整個(gè)社會(huì)需要從政府、市場(chǎng)、社會(huì)到家庭推動(dòng)公民的權(quán)益平等，包括社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)契約、社會(huì)文化、知行能力等方方面面。

其中，在完善社會(huì)保障制度部分，獲取社會(huì)保障公共服務(wù)是我們每個(gè)人的平等權(quán)利，不應(yīng)因戶(hù)籍、居住地、流動(dòng)經(jīng)歷而被結(jié)構(gòu)性區(qū)別對(duì)待。

當(dāng)然，“養(yǎng)老平權(quán)”并不意味著全國(guó)所有養(yǎng)老待遇完全一刀切，也不是簡(jiǎn)單把各地標(biāo)準(zhǔn)拉平，而是要求在這個(gè)最基礎(chǔ)、最剛性的民生領(lǐng)域，盡可能實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等和服務(wù)可及。

換句話(huà)說(shuō)，一個(gè)人在城市里生活、繳費(fèi)、養(yǎng)老，就應(yīng)當(dāng)能夠在這里獲得相應(yīng)的制度支持，而不是因?yàn)闆](méi)有本地戶(hù)口而處處受限。其意義就在于，把“人在哪里生活”重新放回了制度中心。

對(duì)老年人而言，養(yǎng)老不僅是養(yǎng)老金領(lǐng)取，更包括就醫(yī)便利、照護(hù)服務(wù)、社區(qū)支持、失能照料和長(zhǎng)期護(hù)理。對(duì)很多外來(lái)務(wù)工者來(lái)說(shuō)，他們?cè)谝粋€(gè)城市貢獻(xiàn)了多年勞動(dòng)，也在這里形成了家庭和社會(huì)聯(lián)系，晚年理應(yīng)獲得與本地居民更接近的養(yǎng)老保障。

“養(yǎng)老平權(quán)”不是額外恩賜，而是公共服務(wù)均等化、共同富裕的自然延伸。更重要的是，“養(yǎng)老平權(quán)”表達(dá)了一種治理理念：不把人視為“流動(dòng)的變量”，而把人視為“連續(xù)的主體”。

勞動(dòng)是連續(xù)的，繳費(fèi)是連續(xù)的，人生也是連續(xù)的，制度就應(yīng)該盡量連續(xù)。只有這樣，公眾對(duì)養(yǎng)老制度的信任才會(huì)更穩(wěn)固，消費(fèi)和生育預(yù)期才更有支撐。

新政是民生改善更是制度升級(jí)

此次新政的關(guān)鍵，不只是“放開(kāi)”，更是“落地”。

首先，要把“常住地提供基本公共服務(wù)”真正落到基層政府的辦事流程中，形成可執(zhí)行、可查詢(xún)、可監(jiān)督的清單化標(biāo)準(zhǔn)，避免政策停留在原則表述上。

其次，要推動(dòng)社保、醫(yī)保、教育、住房保障等部門(mén)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)和規(guī)則協(xié)同，讓群眾少跑腿、少證明、少反復(fù)提交材料。政策已經(jīng)明確：推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一社保服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推廣居住證互通互認(rèn)、常住年限可轉(zhuǎn)換。

同時(shí)，要在養(yǎng)老、醫(yī)療等高頻民生領(lǐng)域優(yōu)先突破。尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)直接結(jié)算、長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)銜接等事項(xiàng)，最能直接影響流動(dòng)人口的獲得感。

比如，對(duì)靈活就業(yè)者、跨省務(wù)工者、平臺(tái)從業(yè)者等群體，應(yīng)設(shè)計(jì)更簡(jiǎn)潔的接續(xù)流程和更清晰的權(quán)益確認(rèn)機(jī)制，減少因就業(yè)碎片化帶來(lái)的保障斷層。如果未來(lái)社保關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移能像微信轉(zhuǎn)賬一樣便捷，流動(dòng)人口的獲得感會(huì)直線(xiàn)上升。

此外，也要兼顧財(cái)力承受能力和公平目標(biāo)。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府的潛意識(shí)里是“財(cái)政優(yōu)先服務(wù)戶(hù)籍人口”，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付按戶(hù)籍算、政績(jī)考核也按戶(hù)籍算。打破這個(gè)慣性必須調(diào)整激勵(lì)機(jī)制——讓服務(wù)“新市民”成為地方發(fā)展的“加分項(xiàng)”，而不是“包袱”。

常住地提供基本公共服務(wù)，不能簡(jiǎn)單理解為地方財(cái)政無(wú)限兜底，而應(yīng)通過(guò)中央與地方事權(quán)、支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付和人口流入地公共資源的動(dòng)態(tài)配置，形成“錢(qián)隨人走、事隨責(zé)走”的可持續(xù)機(jī)制。

只有把“人隨服務(wù)走”與“錢(qián)隨人走”協(xié)調(diào)起來(lái)，政策才能真正穩(wěn)住。

對(duì)流動(dòng)人口而言，真正重要的不只是能不能進(jìn)城，而是能不能在城市里安心生活、連續(xù)參保、體面養(yǎng)老；對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，真正重要的不只是人流動(dòng)起來(lái)，更是制度能不能把這些流動(dòng)穩(wěn)穩(wěn)接住。

如果把這份意見(jiàn)落到實(shí)處，我國(guó)的公共服務(wù)體系就會(huì)從“人口管理的配套”逐步走向“人的發(fā)展平臺(tái)”。這不僅是民生改善，更是制度升級(jí)。

接下來(lái)，各地都應(yīng)將這份“紙面紅利”逐步變成每個(gè)人手中實(shí)實(shí)在在的“養(yǎng)老錢(qián)”“看病錢(qián)”“讀書(shū)指標(biāo)”。無(wú)論如何，3億多“新市民”的期待，不應(yīng)再落空。

馮潤(rùn)桓

馮潤(rùn)桓，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講席教授、金融系長(zhǎng)聘教授、清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、清華經(jīng)管中國(guó)保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心主任。加入清華大學(xué)之前，曾是美國(guó)伊利諾伊大學(xué)厄巴納香檳分校教授、State Farm集團(tuán)講席教授。

致力于推進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研交流與合作。曾擔(dān)任美國(guó)伊利諾伊大學(xué)系統(tǒng)創(chuàng)新合作研究院金融方向主管，協(xié)調(diào)州立大學(xué)系統(tǒng)與芝加哥金融業(yè)的研究合作。曾受伊利諾伊州眾議院人事與年金委員會(huì)邀請(qǐng)，參與提供養(yǎng)老金系統(tǒng)改革相關(guān)立法方案的測(cè)算基礎(chǔ)。回國(guó)后，多次應(yīng)邀參與國(guó)務(wù)院發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司、就業(yè)收入分配和消費(fèi)司、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司、國(guó)家醫(yī)療保障局待遇保障司等國(guó)家部委的政策咨詢(xún)研討。