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01

疫情沖擊下的公共服務(wù)供給危機(jī)

近日，新冠肺炎疫情蔓延勢(shì)頭已得到明顯遏制，各地復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)商有序進(jìn)行，工業(yè)生產(chǎn)和大眾消費(fèi)蓄勢(shì)待發(fā)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)回歸常軌并強(qiáng)勢(shì)反彈指日可待?？梢哉f(shuō)，疫情防控阻擊戰(zhàn)已悄然進(jìn)入下半場(chǎng)。

在此次疫情防控過(guò)程中，各地公共服務(wù)體系和供給能力都遭遇空前挑戰(zhàn)，從“前線”的患者收治和醫(yī)用、生活物資保障，到“后方”的防疫物資分配和線上教育開(kāi)展，暴露出不少發(fā)展短板和民生痛點(diǎn)。

習(xí)近平總書(shū)記指出，疫情防控是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。而國(guó)家公共服務(wù)制度體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，公共服務(wù)涵蓋公共安全、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基本生活和社會(huì)保障等諸多民生領(lǐng)域，其覆蓋范圍隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷擴(kuò)大，其重要程度隨社會(huì)進(jìn)步而不斷提高。因此，面對(duì)疫情大考，除了探索如何緩解疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊之外，社會(huì)科學(xué)研究者更有責(zé)任反思受疫情沖擊最大的公共服務(wù)體系，探索未來(lái)中國(guó)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新方向，從而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

02

關(guān)于公共服務(wù)政府供給的誤解及辨析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，公共服務(wù)具有一定的“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的公共產(chǎn)品特征。“非競(jìng)爭(zhēng)性”是指額外增加一位消費(fèi)者并不影響他人從該公共服務(wù)中獲益。例如，新增一位居民，并不需要消防服務(wù)增加設(shè)備和人員；減少一位居民，也不會(huì)使疫苗研發(fā)降低成本。也就是說(shuō)，提供公共服務(wù)的邊際成本為零。

在這一條件下，如果對(duì)這些服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)，那么必然會(huì)排斥了一部分潛在的消費(fèi)者，從而導(dǎo)致“消費(fèi)不足”；但如果根據(jù)邊際成本定價(jià)，即實(shí)施免費(fèi)供應(yīng)，那么又很難激發(fā)起生產(chǎn)者的積極性，從而導(dǎo)致“供給不足”。上述公共服務(wù)的“收費(fèi)兩難”不但是市場(chǎng)失靈的典型表現(xiàn)，也是政府承擔(dān)供給責(zé)任的內(nèi)在原因。

因此，公共服務(wù)應(yīng)由政府提供的理念一直被視為“金科玉律”。但由于上述理念主要反映了理論上的一個(gè)理想狀態(tài)，經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，因此在現(xiàn)實(shí)中引發(fā)了不少誤解乃至偏見(jiàn)。

誤解之一：公共服務(wù)＝公共產(chǎn)品

有人以為，政府提供的公共服務(wù)必然是滿足“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的純公共產(chǎn)品，任何可分割、可排他的私人產(chǎn)品不應(yīng)出現(xiàn)在公共服務(wù)的提供之列。誠(chéng)然，諸如國(guó)防安全、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，的確基本具備純公共產(chǎn)品的屬性，但在政府提供公共服務(wù)的清單中，具有競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)項(xiàng)目可謂比比皆是。一如教育，隨著一個(gè)班級(jí)學(xué)生的增加，教育質(zhì)量便相應(yīng)下降，再如醫(yī)療，一位醫(yī)生不可能同時(shí)為兩位患者看病，不管他們是否得了同一種病。更不要說(shuō)為困難家庭提供的生活保障物資——菜糧肉蛋奶——無(wú)不是典型的私人產(chǎn)品。

那么政府為什么要提供一些私人產(chǎn)品？這往往是出于公平的考慮。一個(gè)人的成就不應(yīng)取決于其家庭背景，也不應(yīng)取決于偶然事件（如罹患重大疾病等意外事故），因此，通過(guò)提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、生活保障等公共服務(wù)，最大限度地保障每個(gè)人的起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)公平，是一個(gè)現(xiàn)代政府所應(yīng)承擔(dān)的重要職責(zé)，也是促進(jìn)社會(huì)活力和代際公平的政策手段。

誤解之二：政府供給＝免費(fèi)供給

有人以為，既然政府能夠利用稅收等公共資金對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行籌資，那么政府就應(yīng)該免費(fèi)向民眾提供公共服務(wù)。誠(chéng)然，諸如消防、公共安全和疫苗研發(fā)等具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性且受眾廣泛的公共服務(wù)，政府的確采取了“全額補(bǔ)助＋免費(fèi)供給”的供給模式。

但正如上文所言，還有不少公共服務(wù)其實(shí)屬于私人產(chǎn)品的范疇，不但邊際成本明顯大于零，而且還可能具有較高的需求彈性，諸如醫(yī)療保健、保障性住房等。如果免費(fèi)提供這類公共服務(wù)，極有可能導(dǎo)致過(guò)度消費(fèi)，從而導(dǎo)致社會(huì)福利損失。同時(shí)，考慮到基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)潛在的正外部性，因此政府可以通過(guò)補(bǔ)貼消費(fèi)者來(lái)應(yīng)對(duì)消費(fèi)不足的難題?？傊?，針對(duì)不同類型公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，政府需要采用與之相適應(yīng)的“部分補(bǔ)助＋收費(fèi)供給”的供給模式。

誤解之三：政府供給＝政府生產(chǎn)

有人以為，政府供給公共服務(wù)意味著政府工作人員直接組織公共服務(wù)的生產(chǎn)。事實(shí)上，所謂“政府供給”，其實(shí)是利用稅收等公共資金對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行采購(gòu)，而組織公共服務(wù)生產(chǎn)并將該服務(wù)傳遞到消費(fèi)者身上的工作依然有賴于醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)以及相關(guān)企業(yè)等市場(chǎng)單元。簡(jiǎn)言之，“政府供給”大多是“市場(chǎng)生產(chǎn)＋政府買(mǎi)單”的模式。

由此可見(jiàn)，在“政府供給”的背后，存在著一個(gè)龐大的公共服務(wù)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)由無(wú)數(shù)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織（包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等類型）等市場(chǎng)單元組成的。從廣義上看，這些機(jī)構(gòu)都屬于服務(wù)行業(yè)或社會(huì)服務(wù)業(yè)，這些機(jī)構(gòu)之間同樣存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰，這不但有助于公共服務(wù)類型創(chuàng)新和質(zhì)量提升，而且也有助于政府在采購(gòu)公共服務(wù)時(shí)進(jìn)行篩選。總之，政府提供公共服務(wù)不能脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而單獨(dú)存在。

誤解之四：政府供給＝唯一供給

有人以為，考慮到私人資本逐利的天然屬性，任何民營(yíng)機(jī)構(gòu)都不應(yīng)承擔(dān)直接提供公共服務(wù)的職能，這樣，政府便成為公共服務(wù)的唯一供給方。盡管政府在提供公共服務(wù)領(lǐng)域具有不可替代的作用，但具體實(shí)踐卻要豐富和復(fù)雜的多。

從國(guó)內(nèi)實(shí)際情況來(lái)看，一些具有非營(yíng)利屬性的社會(huì)組織也直接向民眾提供公共服務(wù)。在汶川、玉樹(shù)地震和本次疫情中，這些機(jī)構(gòu)在物資捐贈(zèng)和分配、心理疏導(dǎo)、信息傳播等方面都起到了舉足輕重的作用，且相比政府部門(mén)，具有多元化的專業(yè)技能和更靈活的運(yùn)作機(jī)制，因而是公共服務(wù)供給的重要補(bǔ)充。

從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（NGO）與政府部門(mén)合作提供公共服務(wù)的PPP（Public-Private Partnership）模式方興未艾。NGO與政府部門(mén)聯(lián)合設(shè)立項(xiàng)目公司并各自擁有部分產(chǎn)權(quán)，不但有利于發(fā)揮兩者的比較優(yōu)勢(shì)，而且也在一定程度上克服了政府的監(jiān)管難題，成為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式（Besley和Ghatak，2017）。另一項(xiàng)相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn)，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目（如交通、能源、通訊和水利等）有助于降低發(fā)展中國(guó)家的貧困率（潘春陽(yáng)和吳柏鈞，2019）。

誤解之五：政府供給＝普遍滿意

有人以為，由于政府在提供公共服務(wù)時(shí)，往往對(duì)數(shù)量和質(zhì)量規(guī)定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度也會(huì)整齊劃一，從而保障了公共服務(wù)的公平性。但事實(shí)上，由于不同消費(fèi)者對(duì)同樣數(shù)量或質(zhì)量的公共服務(wù)存在差異性的評(píng)價(jià)，即不同消費(fèi)者擁有互不相同的公共服務(wù)需求曲線，因此政府統(tǒng)一提供并不意味著消費(fèi)者普遍滿意。例如，在應(yīng)對(duì)本次疫情中，一些政府部門(mén)向居民提供固定數(shù)量的防疫物資，盡管在名義上確保了公共服務(wù)的均等化，但對(duì)于具有頻繁通勤需求的上班族而言，這一數(shù)量的防疫物資尚不能充分滿足其使用需求。而對(duì)于居家辦公族和退休人群，同樣數(shù)量的防疫物資或許能夠滿足其使用需求，甚至還有剩余。

上述分析也提醒我們，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)僅僅是政府提供公共服務(wù)的起點(diǎn)，而遠(yuǎn)未達(dá)到滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的最終目的。面對(duì)民眾多元化的公共服務(wù)需求，及時(shí)收集、準(zhǔn)確匯總、有效分析這些信息已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有政府的行政管理能力提出了不小的挑戰(zhàn)。

誤解之六：政府供給＝愿意供給

有人以為，政府提供公共服務(wù)意味著政府愿意提供公共服務(wù)。這一判斷混淆了“實(shí)然”和“應(yīng)然”的邏輯問(wèn)題。事實(shí)上，政府應(yīng)該提供公共服務(wù)是學(xué)者基于公共經(jīng)濟(jì)理論的一個(gè)價(jià)值判斷和政策建議，并不意味著現(xiàn)實(shí)中的政府官員天生具備提供公共服務(wù)的意愿。根據(jù)公共選擇理論，政府并不是一個(gè)以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)的“慈善機(jī)構(gòu)”，政府官員與廠商、消費(fèi)者一樣，都符合理性人的假設(shè)，同樣對(duì)激勵(lì)作出反應(yīng)，同樣具有“趨利避害”的行為傾向。

在傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的考評(píng)機(jī)制下，地方政府官員往往熱衷于“招商引資”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等能夠在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工作，而相對(duì)缺乏提供醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)的動(dòng)力，從而導(dǎo)致了“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕公共服務(wù)”的扭曲的行為格局（傅勇和張晏，2007）。以疾病控制領(lǐng)域?yàn)槔?，中?guó)每萬(wàn)人疾控中心人數(shù)僅為1.35人，低于國(guó)家編委規(guī)定的1.75人核定值，更遠(yuǎn)低于美國(guó)的9.3人和俄羅斯的13.8人（王紹光，2020）。黨的十九大以來(lái)，隨著干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的持續(xù)完善，特別是將民生、環(huán)保領(lǐng)域納入干部實(shí)績(jī)考核，上述扭曲明顯改善?？傊鲜龇治鼍疚覀?，只有建立恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，才能真正將公共服務(wù)從理想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

03

中國(guó)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新之路

改善公共服務(wù)、補(bǔ)齊民生短板是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。辨析和澄清上述六大“誤解”，不但有助于理解公共服務(wù)政府供給背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，而且也指明了未來(lái)中國(guó)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新方向：

創(chuàng)新之一：市場(chǎng)機(jī)制＋公共服務(wù)

創(chuàng)新公共服務(wù)，必須合理發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)“誤解”的辨析表明，提供公共服務(wù)不但要關(guān)注“效率”，而且還必須重視“公平”?！巴耆赓M(fèi)”的供給方案往往導(dǎo)致過(guò)度消費(fèi)，有損資源的配置效率，而“徹底市場(chǎng)化”的道路則導(dǎo)致機(jī)會(huì)不均，有損社會(huì)的公平正義?？傊白邩O端”的供給模式皆不可取。因此，政府在提供公共服務(wù)時(shí)，既不能將市場(chǎng)機(jī)制奉若神明，更不能將其棄如敝屣，而必須積極調(diào)整市場(chǎng)化方式，讓市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)資源配置中發(fā)揮更好的作用。例如，對(duì)于基礎(chǔ)教育、疾病控制等具有正外部性的公共服務(wù)，政府應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下通過(guò)補(bǔ)貼促使居民擴(kuò)大對(duì)此類服務(wù)的消費(fèi)；而對(duì)于醫(yī)療保健等需求彈性較大的公共服務(wù)，政府則應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下通過(guò)限定價(jià)格來(lái)遏制過(guò)度消費(fèi)，同時(shí)給予低收入群體定向補(bǔ)助。

創(chuàng)新之二：科技創(chuàng)新＋公共服務(wù)

創(chuàng)新公共服務(wù)，必須善于利用高新科技。通過(guò)辨析“誤解”可以發(fā)現(xiàn)，政府提供公共服務(wù)不能脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而獨(dú)善其身，相反，正是數(shù)以萬(wàn)計(jì)的市場(chǎng)單元通過(guò)激烈競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰才創(chuàng)造出一系列質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共服務(wù)類產(chǎn)品。更值得指出的是，近年來(lái)，以大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算為代表的科技創(chuàng)新層出不窮，這些技術(shù)在改善公共服務(wù)體驗(yàn)、創(chuàng)新公共服務(wù)形式等方面起到了日益重要的作用，在防控本次疫情中也提供了十分有效的幫助。在未來(lái)的公共服務(wù)供給中，政府應(yīng)善于將“大智移云”等數(shù)字科技與具體公共服務(wù)項(xiàng)目相結(jié)合，使其在提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率、識(shí)別多樣化需求、調(diào)配緊缺物資、監(jiān)測(cè)公共服務(wù)效果等諸多領(lǐng)域發(fā)揮支撐作用。

創(chuàng)新之三：社會(huì)力量＋公共服務(wù)

創(chuàng)新公共服務(wù)，必須充分吸納社會(huì)力量。對(duì)“誤解”的辨析表明，一味維護(hù)政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的壟斷地位既不符合國(guó)際發(fā)展的趨勢(shì)，也會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)不堪重負(fù)。在本次疫情中，個(gè)別政府機(jī)構(gòu)面對(duì)大量捐贈(zèng)物資出現(xiàn)對(duì)接渠道不暢、分配規(guī)則不明等問(wèn)題，引發(fā)大量輿情壓力。同時(shí)，大量非營(yíng)利民間機(jī)構(gòu)已經(jīng)在歷次災(zāi)難救援中茁壯成長(zhǎng)，日益成為提供公共服務(wù)的補(bǔ)充力量。在未來(lái)的公共服務(wù)供給中，政府應(yīng)在合理引導(dǎo)、有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，充分吸納社會(huì)力量，并與之形成合力，協(xié)同提供種類更為多樣、形式更為靈活的公共服務(wù)。

創(chuàng)新之四：政府激勵(lì)＋公共服務(wù)

創(chuàng)新公共服務(wù)，必須合理構(gòu)建政府激勵(lì)。通過(guò)辨析“誤解”可以發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)供給不能脫離政府官員激勵(lì)而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，因此構(gòu)建激勵(lì)相容的考評(píng)機(jī)制是保障政府提供公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)。在未來(lái)的公共服務(wù)供給中，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制改革，不再簡(jiǎn)單以GDP增長(zhǎng)率論英雄，而應(yīng)更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)性，將安全、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)作為重要考核內(nèi)容納入政績(jī)考核體系，提高政府官員提供公共服務(wù)、回應(yīng)民生需求的積極性。

新中國(guó)成立七十年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)在公共服務(wù)供給領(lǐng)域已經(jīng)取得了輝煌成就。目前，我國(guó)人均預(yù)期壽命達(dá)到77歲，九年義務(wù)教育鞏固率接近95%，人民獲得感、幸福感、安全感持續(xù)穩(wěn)步上升。但必須承認(rèn)的是，構(gòu)建完善的公共服務(wù)供給是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和治理體系，需要市場(chǎng)機(jī)制、科技創(chuàng)新、社會(huì)力量、政府激勵(lì)共同發(fā)力、協(xié)同作戰(zhàn)。我們應(yīng)以這次疫情防控為契機(jī)，有效彌補(bǔ)當(dāng)前公共服務(wù)供給體系的短板和漏洞，積極探索后疫情時(shí)期公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。