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　　目前，我國很多城市都飽受霧霾困擾。究其原因，與我國的城鎮(zhèn)化模式、經(jīng)濟(jì)增長方式、社會環(huán)保意識等都有關(guān)系。治理霧霾是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這個(gè)過程中，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)非常重要。
 

　　歷史上，英國首都倫敦曾因污染嚴(yán)重而成為“霧都”。19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期，倫敦每年重度霧霾天氣均在30～50天。嚴(yán)重的時(shí)候，整個(gè)城市都被籠罩在遮天蔽日的灰黃色霧霾中。對年老體弱和患有呼吸道疾病的人來說，這種以煤煙為主的霧霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，倫敦的毒霧都曾造成上千人死亡。但是，最嚴(yán)重的還是發(fā)生在1952年12月5日至10日的“倫敦?zé)熿F事件”。據(jù)英國官方統(tǒng)計(jì)，持續(xù)5天的霧霾造成5000多人喪生，在大霧過后的兩個(gè)月內(nèi)又有8000多人因相關(guān)疾病死亡。這次災(zāi)難促使英國政府下定決心治理城市空氣污染，用20年時(shí)間摘掉了倫敦“霧都”的帽子，其中有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國借鑒。
 

　　一、治理霧霾需下決心
 

　　治理霧霾需要全社會共同努力，但首先政府必須下決心，針對霧霾形成的原因打出組合拳，不惜成本，以法制化手段嚴(yán)厲控制霧霾的產(chǎn)生。
 

　　倫敦霧霾主要是煤煙污染造成的。英國多煤，歷史上煤炭曾是其工業(yè)生產(chǎn)和人民生活所依賴的主要能源。倫敦鄰近泰晤士河入?？冢锒境槌睗竦牡蜌鈮核刂?，燃煤產(chǎn)生的煙塵無法及時(shí)排出，以致形成籠罩在城市上空的霧霾。在英語里，倫敦的這種霧霾被稱為“煙霧(smog)”，這個(gè)詞是由煤煙(soot)和煙塵(smoke)合成而來的，它們也是倫敦霧霾的主要來源。顯然，治理霧霾首先需要減少燃煤使用。對英國而言，這意味著全社會都要付出不小的成本。
 

　　歷史上，英國是以自由放任模式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的。由于政府干預(yù)不足，很多工廠就建在城市中心，居民生活能源也以廉價(jià)的燃煤為主。20世紀(jì)20年代，英國政府曾經(jīng)出臺過相關(guān)法規(guī)，要求企業(yè)減少煤煙排放。但是，由于成本和戰(zhàn)爭等因素的影響，這些法規(guī)沒有起到多大作用。20世紀(jì)50年代后，在倫敦治霾的過程中，英國政府通過立法，決心不計(jì)成本地減少煤煙排放。1956年，英國通過世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》，規(guī)定在倫敦城內(nèi)的電廠必須全部遷出，工業(yè)企業(yè)要建造高大的煙囪，以便污染物擴(kuò)散。同時(shí)，為減少居民生活煤煙，倫敦市政府下大力氣推進(jìn)居民生活天然氣化，逐步實(shí)現(xiàn)冬季集中供暖。在此基礎(chǔ)上，1968年以后，英國又出臺一系列空氣污染防控法案，對其他廢氣排放進(jìn)行嚴(yán)格約束，制定明確的處罰措施。這些舉措無疑會增加企業(yè)生產(chǎn)和居民生活的成本，但是為了治理空氣污染則沒有討價(jià)還價(jià)的余地。在嚴(yán)格的政府管控下，倫敦的煤煙污染逐年減少，到1975年，每年的霧霾天數(shù)已經(jīng)減少到15天，1980年則進(jìn)一步降到5天。
 

　　相比倫敦，目前我國大中型城市霧霾嚴(yán)重的原因更加復(fù)雜而且各地差別很大，但歸納起來無外乎燃煤污染、工業(yè)排放、建筑粉塵、焚燒秸稈、汽車尾氣等。借鑒倫敦治霾的經(jīng)驗(yàn)，我國各級政府應(yīng)首先通過科學(xué)研究確定霧霾產(chǎn)生的原因，然后不惜代價(jià)地予以堅(jiān)決治理。在這個(gè)過程中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有可能受到影響，人民生活可能要付出更高的成本。但是，相對于治霾這個(gè)目標(biāo)而言，這些代價(jià)是必須付出的。治理霧霾過程中，全社會都要提高“從我做起、減少霧霾”的意識。但是，對世界各地的老百姓來說，改變“拿起筷子吃肉，放下筷子罵娘”的心理習(xí)慣都需要一個(gè)較長的歷史過程。與英國相比，目前我國的法制化程度還有待提高，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的情況比較嚴(yán)重，“法不責(zé)眾”的社會心理普遍存在。從這個(gè)角度說，治理霧霾的過程對提高我國法制化程度可以起到推動作用。這是因?yàn)?，霧霾嚴(yán)重已經(jīng)引起我國社會各界的高度重視，政府以法制化手段嚴(yán)格地獎(jiǎng)善懲惡可以得到公眾的廣泛認(rèn)可，有助于樹立各級政府的威信。從倫敦治霾的歷史經(jīng)驗(yàn)看，只有不計(jì)成本地減少灰霾產(chǎn)生、不斷提高制造灰霾的社會成本，逐步改變?nèi)藗兊纳盍?xí)慣乃至生活方式，才能逐步減少霧霾。這也許是一個(gè)痛苦的過程，但是非做不可。
 

　　二、強(qiáng)化城市“環(huán)境承載力”概念
 

　　城市霧霾的嚴(yán)重程度與城市規(guī)模和人口密度有直接關(guān)系。2012年，倫敦人口密度為每平方公里5100人，在世界城市人口密度排行榜上位居第43名，在發(fā)達(dá)國家超大城市中是比較靠前的。20世紀(jì)50年代，英國各地普遍以燃煤為主要生產(chǎn)、生活能源，雖然當(dāng)時(shí)英國的大中城市普遍遭受灰霾困擾，但倫敦的情況最為嚴(yán)重。這固然與倫敦的地理位置和氣候條件有關(guān)，但從根本上說還是與其城市規(guī)模有直接關(guān)系。
 

　　從倫敦治霾的歷史經(jīng)驗(yàn)看，只有強(qiáng)化城市規(guī)模和人口密度的“環(huán)境承載力”概念，才能從根本上控制霧霾。這是因?yàn)?，?dāng)人口總量和密度超過一定限度的時(shí)候，即使人均煙塵排放很低，居民生活和相關(guān)企業(yè)的污染排放總量還是很高，不僅會造成比較嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象，而且治理成本很高。換句話說，不控制超大城市的規(guī)模和人口密度，控制灰霾的措施不僅成本高昂，而且容易變成治標(biāo)不治本的舉措。
 

　　與倫敦相比，我國超大城市的規(guī)模和人口密度都要大得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年北京人口密度為11500人/平方公里，上海為13400人/平方公里，深圳更是高達(dá)17150人/平方公里。人口總量方面，2012年倫敦人口827萬，同期北京中心區(qū)常住人口超過1020萬，上海超過1360萬。如果考慮流動人口因素，這種差距勢必進(jìn)一步擴(kuò)大。這種狀況給我國大中城市治理霧霾帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這是因?yàn)?，超大型城市不斷膨脹與我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，絕不是簡單的行政控制在短期內(nèi)可以解決的。事實(shí)上，這種城鎮(zhèn)化模式在發(fā)展中國家中具有普遍性，并非我國特有的現(xiàn)象?？v觀世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都屬于發(fā)展中國家和地區(qū)。形成這種現(xiàn)象的原因非常復(fù)雜，與社會資源過度集中、公共交通投入不足、產(chǎn)業(yè)布局不合理等都有關(guān)系。但是，從公共政策層面看，則主要與政府在城市規(guī)劃與管理方面對城市環(huán)境承載力概念重視不足、管理不到位有關(guān)。
 

　　在這方面，戰(zhàn)后英國的很多做法值得我國借鑒。第一，通過大城市周邊的“新城”建設(shè)，有效降低城市中心區(qū)的人口密度。1945年，英國啟動政府主導(dǎo)的新城建設(shè)運(yùn)動。到20世紀(jì)70年代中期，已經(jīng)建立33個(gè)新城，容納23%的城市居民。第二，大力發(fā)展公共交通，有效降低城市中心區(qū)人口密度、減少交通污染。2003年起，倫敦開始對私家車征收擁堵費(fèi)，用以補(bǔ)貼公交建設(shè)。第三，建立“花園城市”理念。目前，在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū)，有1/3的面積被花園、公共綠地和森林覆蓋。這些土地如果投入開發(fā)，無疑會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)會給城市環(huán)境帶來負(fù)面影響。在這方面，以精明著稱的英國人作出的無疑是明智的選擇。歸納起來，英國上述做法的核心內(nèi)容是在城市環(huán)境承載力概念的基礎(chǔ)上重新安排城市布局，用新城開發(fā)和公交發(fā)展疏導(dǎo)公眾離開超大城市中心地區(qū)，同時(shí)不計(jì)成本地保護(hù)城市中心區(qū)的自然環(huán)境。
 

　　事實(shí)上，在城市規(guī)劃與管理方面我國是具有體制優(yōu)勢的。但是，由于對城市環(huán)境承載力概念重視不夠，顧及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理成本，我國長期以來總是習(xí)慣用戶籍管理等“堵”的手段來控制超大城市的規(guī)模和人口密度，最終造成我國超大城市不斷膨脹的局面。從這個(gè)角度說，治理霧霾的社會需求如果能夠倒逼各級政府以“疏”的方式改變城市格局，那么對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康發(fā)展則可以起到積極作用。
 

　　三、妥善處理城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系
 

　　從英國的歷史經(jīng)驗(yàn)看，城市霧霾產(chǎn)生與城鎮(zhèn)化過程中沒有充分考慮工業(yè)化可能造成的環(huán)境問題有關(guān)。歷史上，英國的城市化進(jìn)程是在工業(yè)革命拉動下實(shí)現(xiàn)的，工業(yè)化是其城鎮(zhèn)化的原動力。在這個(gè)過程中，當(dāng)時(shí)的英國政府在“自由放任主義”的指導(dǎo)下采取了不干預(yù)政策，試圖讓經(jīng)濟(jì)杠桿這只“看不見的手”來推動城市發(fā)展“自動地”趨于均衡。事實(shí)上，包括倫敦霧霾在內(nèi)的一系列英國“城市病”都來源于此。戰(zhàn)后英國政府付出高昂的治理成本，實(shí)際上都是在為城鎮(zhèn)化過程中的政府管理缺位埋單。深入反思倫敦霧霾的產(chǎn)生和治理過程，有助于我們妥善處理城鎮(zhèn)化和工業(yè)化之間的關(guān)系。
 

　　沒有工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無從實(shí)現(xiàn)。但是，控制工業(yè)化造成的人口聚居，則是政府在城鎮(zhèn)化過程中必須要做的事情。否則，工業(yè)化勢必推動城市規(guī)模和人口密度不斷擴(kuò)大，造成霧霾等城市環(huán)境問題。
 

　　在這方面，英國的教訓(xùn)是政府干預(yù)介入過晚。城鎮(zhèn)化早期階段，英國的人口流動完全是在工業(yè)化拉動下無序進(jìn)行的。18世紀(jì)初，英國資產(chǎn)階級革命后圈地運(yùn)動進(jìn)入高潮，大量失地農(nóng)民涌入城市尋找生路，為工業(yè)化提供了大量廉價(jià)勞動力。從歷史上看，這段黑暗的歷史加速了英國農(nóng)民的無產(chǎn)階級化，以及上層土地所有者的資產(chǎn)階級化，使英國既避免了法國那樣的大革命，也避免了德國和意大利那樣的國家主義工業(yè)化路徑，確保英國在此后200年中成為世界上最強(qiáng)大的工業(yè)化國家。這種模式的城鎮(zhèn)化使英國城市主要圍繞資源和市場等因素發(fā)展，各個(gè)城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業(yè)中心城市的同時(shí)，出現(xiàn)了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業(yè)為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶，成為世界上最早實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。
 

　　但是，這種“放任式發(fā)展”的模式也給英國城市帶來很多問題。


　　第一，多數(shù)英國城市都是圍繞某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的，那么該產(chǎn)業(yè)的衰落就會損害城市的存在基礎(chǔ)，導(dǎo)致大量居民流出，形成“破敗市鎮(zhèn)”。20世紀(jì)20～30年代，英國的煤炭、紡織和造船工業(yè)衰落，致使100多萬人流出以上述工業(yè)為支柱的北方城鎮(zhèn)，涌入大倫敦地區(qū)和英格蘭南部新興城市尋找工作。破敗市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化失敗的重要標(biāo)志，不僅浪費(fèi)大量資源，而且可能帶來嚴(yán)重的社會問題。


　　第二，由于缺乏必要的規(guī)劃和疏導(dǎo)，英國城鎮(zhèn)化過程中人口分布嚴(yán)重失衡，多數(shù)人口集中在少數(shù)大城市中。目前，英國人口80%以上都集中在英格蘭地區(qū)的幾個(gè)大城市中，這不僅加劇了人們在就業(yè)、交通、住房等方面的困難，對人們的生活質(zhì)量產(chǎn)生消極影響，而且也是城市霧霾產(chǎn)生的重要原因。


　　第三，很多英國城市在形成過程中缺乏規(guī)劃，存在街道狹窄、住房擁擠、公共設(shè)施布局不合理的情況。實(shí)際上，從19世紀(jì)中期開始，英國的地方政府已經(jīng)開始廣泛地介入城市街道改造、公共設(shè)施建設(shè)和住房管理等事務(wù)。1866年，格拉斯哥市政府通過法案，對市中心約88英畝范圍的區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃，拆除雜亂無章的建筑物和私搭亂建的貧民窟，對街道進(jìn)行新建和擴(kuò)建，建設(shè)了公園綠地等公共活動空間。為緩解居民住宅狹窄的問題，利物浦市政府在19世紀(jì)40年代就出臺了條例，對居民的住宅建筑提出了一些基本要求。但從效果上看，這種先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，不僅成本高昂，而且成效有限。
 

　　結(jié)語：治霾倒逼政府職能現(xiàn)代化
 

　　從英國歷史經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化可以成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。但是，要通過城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府首先要樹立“以人為本”的城市管理和公共服務(wù)理念，推動相應(yīng)政府職能現(xiàn)代化。目前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在加速發(fā)展，是我國未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。在這個(gè)過程中，吸取包括英國在內(nèi)的先發(fā)工業(yè)化、城市化國家的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，妥善處理城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)布局是非常重要的。目前，我國公眾普遍意識到了城市灰霾的危害性，這就給我國政府采取相應(yīng)措施提供了民意基礎(chǔ)。將控制灰霾列為城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)，不僅是得民心、順民意的德政，而且有助于我國加速經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、提高工業(yè)布局的合理性，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有更強(qiáng)的環(huán)境可持續(xù)性，最終造福于民。
 

　　城鎮(zhèn)化意味著人口聚居，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會以家庭、鄰里和村舍為主的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)趨于瓦解，人們的流動性增強(qiáng)，這就要求政府不斷強(qiáng)化相應(yīng)的管理和服務(wù)職能。這不僅是維護(hù)勞動力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)和經(jīng)濟(jì)效益。城鎮(zhèn)化人口聚居會產(chǎn)生一系列新的社會問題，其中包括住房短缺、人口流動、貧困救濟(jì)、社會治安等，包括霧霾治理在內(nèi)的城市環(huán)境和公共衛(wèi)生問題也不容忽視。這些問題不是市場機(jī)制可以徹底解決的，必須由政府出面采取對策?？梢哉f，城鎮(zhèn)化不僅意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，而且城市管理與公共服務(wù)最終將成為政府日常行政的主要內(nèi)容。就我國而言，盡早樹立這種理念，少走歐洲國家城鎮(zhèn)化早期“先出問題再治理”的老路，可以節(jié)約大量的社會成本。我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，世界各國在城市公共服務(wù)與管理體系建設(shè)方面已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，我們有能力在較高起點(diǎn)上建立比較健全的法律和政策體系，不僅建好城市，而且管好城市。目前，我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過50%，與之相應(yīng)的城市管理和公共服務(wù)從理念到制度都需要及時(shí)跟進(jìn)。在這方面，英國倫敦霧霾的產(chǎn)生與治理過程無疑是很有啟發(fā)意義的。
 

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