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鄭秉文

■中國(guó)社科院世界社保研究中心主任

■社科MPA學(xué)術(shù)導(dǎo)師

由于全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢(shì)存在很大不確定性，我國(guó)將面臨一些難以預(yù)料的影響因素，所以，今年的《政府工作報(bào)告》罕見地沒有設(shè)定經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)?！墩ぷ鲌?bào)告》認(rèn)為，這樣做將有利于引導(dǎo)各方面集中精力抓好保就業(yè)。去年《政府工作報(bào)告》提出“六穩(wěn)”，第一就是穩(wěn)就業(yè)，今年的《政府工作報(bào)告》提出“六?！?，而保就業(yè)再次列為“六保”之首。從去年的“穩(wěn)就業(yè)”到今年的“保就業(yè)”，既說明今年疫情之下就業(yè)形勢(shì)更為嚴(yán)峻，也顯示今年特殊時(shí)期中央就業(yè)政策目標(biāo)更加堅(jiān)定。

（一）不設(shè)經(jīng)濟(jì)具體增速目標(biāo)是應(yīng)對(duì)疫情的一個(gè)“新路子”

經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書告訴人們，宏觀經(jīng)濟(jì)政策有四大目標(biāo)：充分就業(yè)、價(jià)格水平穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際收支平衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書還告訴人們，四大宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)在不同時(shí)期和不同條件下他們的優(yōu)先順序是可以不同排序的。改革開放以來，歷次應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)沖擊的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)基本都首先設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，在此前提下采用大規(guī)模擴(kuò)張和投資的財(cái)稅政策，以投資驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)，以增長(zhǎng)帶動(dòng)就業(yè)，以就業(yè)保障民生。但在應(yīng)對(duì)此次疫情的經(jīng)濟(jì)政策中，中央一反傳統(tǒng)做法，沒有設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而是將就業(yè)目標(biāo)作為優(yōu)先選項(xiàng)。設(shè)定和不設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)就業(yè)是有一定影響的。改革開放四十多年的經(jīng)歷顯示，設(shè)定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的情況下，從中央到地方，各級(jí)政府為了追求增長(zhǎng)目標(biāo)常常會(huì)不惜一切代價(jià)，集中和運(yùn)用所有資源；這時(shí)，就業(yè)政策目標(biāo)很容易受到忽視。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)就業(yè)產(chǎn)生影響的因素有很多：一是從財(cái)稅政策看，財(cái)政和稅收因素、利率政策和儲(chǔ)蓄、投資政策和項(xiàng)目選擇等都對(duì)就業(yè)產(chǎn)生影響；二是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外貿(mào)易和匯率、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)和收入因素、固定資產(chǎn)投資等也是影響就業(yè)的因素；三是從社會(huì)和公共政策看，勞動(dòng)力市場(chǎng)分割和全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新和投入、教育和人力資本因素等對(duì)就業(yè)也會(huì)產(chǎn)生影響。

如果設(shè)定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，地方政府在“經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽”中將“自覺不自覺”地把增長(zhǎng)作為考核第一指標(biāo)，就業(yè)必然“淪”為次要地位；根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)關(guān)系呈正相關(guān)，但在我國(guó)改革開放40多年來的歷史上，二者理論上的正相關(guān)性卻在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)中越來越表現(xiàn)出不一致性：一方面經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，另一方面全國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)彈性系數(shù)一直呈下降趨勢(shì)：1982年全國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)彈性是0.40，處于高峰期，1987年降至0.25，1992年陡然降至0.07，1997年短暫恢復(fù)到0.11，2002年下滑到0.08，2007年持續(xù)下降到0.04，2012年回調(diào)到0.05，2017年跌至谷底0.01。換言之，不計(jì)代價(jià)地單純地追求GDP增長(zhǎng)目標(biāo)未必能帶來相對(duì)應(yīng)的較高就業(yè)增長(zhǎng)，這就是過去幾十年來我國(guó)面對(duì)的“高增長(zhǎng)與低就業(yè)”的一個(gè)難題。在疫情特殊時(shí)期，不設(shè)定增長(zhǎng)目標(biāo)，設(shè)定就業(yè)目標(biāo)并將保就業(yè)置于全年宏觀政策目標(biāo)的首位，就有可能“真正地”將上述財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要素、社會(huì)和公共政策等三個(gè)領(lǐng)域資源“集中火力”完全“砸”向“保就業(yè)”，多年來要素組合的慣性就有可能被打破，“六?！钡哪繕?biāo)就有了保障，保就業(yè)就有可能實(shí)現(xiàn)。

《政府工作報(bào)告》對(duì)2020年就業(yè)政策設(shè)定的具體目標(biāo)是：城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右。那么，如何實(shí)現(xiàn)和落實(shí)上述具體的就業(yè)政策目標(biāo)？

（二）就業(yè)目標(biāo)“隱含”著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)

那么，根據(jù)以往幾十年的經(jīng)歷，“實(shí)現(xiàn)900萬”大約需要什么樣的經(jīng)濟(jì)增速來支撐它？或說，“實(shí)現(xiàn)900萬”所“隱含”的相應(yīng)GDP增速大約是多少？增速區(qū)間大致是多少？

如果城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)給定900萬人，每個(gè)百分點(diǎn)對(duì)應(yīng)的拉動(dòng)就業(yè)新增人數(shù)給定之后也可推算出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。那么，每個(gè)百分點(diǎn)的GDP到底能拉動(dòng)多少就業(yè)人數(shù)，這將取決于就業(yè)彈性有多大。不同的就業(yè)彈性所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每個(gè)百分點(diǎn)拉動(dòng)的就業(yè)人數(shù)是不同的。就是說，就業(yè)彈性越大，每個(gè)百分點(diǎn)拉動(dòng)的就業(yè)人數(shù)就越多。

表1給出的信息很重要，它顯示，2004年至2019年GDP年均算數(shù)增長(zhǎng)率9.0%；城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)量從2.65億增加到4.42億，年均增長(zhǎng)3.5%，16年間增加了67%，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均不斷提高；城鎮(zhèn)就業(yè)彈性平均為0.38，剔除2006年的0.66，變化不是很大，基本穩(wěn)定，但是每1個(gè)百分點(diǎn)對(duì)應(yīng)拉動(dòng)的就業(yè)人數(shù)卻持續(xù)上升，從2004年的97萬人上升到2019年的222萬人。

表1 2004-2019年我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)、就業(yè)彈性

資料來源：GDP增長(zhǎng)率和城鎮(zhèn)就業(yè)人員引自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》；新增就業(yè)引自歷年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/ ；每1個(gè)百分點(diǎn)對(duì)應(yīng)拉動(dòng)就業(yè)人口、城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)就業(yè)彈性系數(shù)、全國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)率、全國(guó)就業(yè)彈性系數(shù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》計(jì)算得出。

所謂經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性是就業(yè)增速與經(jīng)濟(jì)增速的比值，反映的是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)增長(zhǎng)情況，即每1個(gè)百分點(diǎn)對(duì)應(yīng)拉動(dòng)的就業(yè)人口。根據(jù)就業(yè)彈性“定義法”的公式，將自變量和因變量分別定義為就業(yè)增長(zhǎng)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，即：

這里，E為就業(yè)彈性，L為就業(yè)勞動(dòng)投入，Y為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

就業(yè)彈性也稱為“就業(yè)強(qiáng)度”，或稱為“奧肯定律”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧肯發(fā)現(xiàn)，當(dāng)實(shí)際增長(zhǎng)率低于潛在增長(zhǎng)率3個(gè)百分點(diǎn)時(shí)，失業(yè)率將大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每變動(dòng)1個(gè)百分點(diǎn)將會(huì)使失業(yè)率反向變動(dòng)0.33個(gè)百分點(diǎn)。近年來的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)每變動(dòng)2個(gè)百分點(diǎn)，失業(yè)率的變動(dòng)幅度大約是1個(gè)百分點(diǎn)左右。從奧肯定律和上述公式中得知，決定就業(yè)彈性的因素可分為兩類：一類是宏觀經(jīng)濟(jì)變量，除了GDP增長(zhǎng)率，還包括開放度、出口表現(xiàn)、CPI變化趨勢(shì)、FDI流入占GDP比重、對(duì)私人部門的信貸、服務(wù)業(yè)的附加值占GDP比重等；另一類是人口變量，包括工作年齡人口增長(zhǎng)情況、人口密度、城鎮(zhèn)人口比重、全部勞動(dòng)力增長(zhǎng)情況等。對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)變量來講，《政府工作報(bào)告》決定實(shí)施規(guī)模性資金、大幅減稅降費(fèi)、適當(dāng)增加投資，在應(yīng)對(duì)疫情中，很多發(fā)達(dá)國(guó)家也采用了類似財(cái)稅手段。但就人口因素或稱勞動(dòng)因素而言，中國(guó)具有某些特殊之處：一是城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率受到老齡化的影響小于農(nóng)村。由于人口老齡化等原因，全國(guó)就業(yè)人員數(shù)量自改革開放以來在2018年首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，從2017年的77640萬下降到2018年的77586萬（減少54萬），到2019年再下降到77471萬（比上年減少115萬），全國(guó)就業(yè)彈性首次出現(xiàn)負(fù)值，分別為-0.011和0.020。但由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，城鎮(zhèn)化過程還未完成，每年依然可轉(zhuǎn)移出來相當(dāng)規(guī)模的勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)享受二元結(jié)構(gòu)的“紅利”，因此，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率在2018和2019年雖然受到影響，但依然表現(xiàn)為2.3%和1.9%，這是那些已完成城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家所不具有的特征。二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移從本質(zhì)上講是市場(chǎng)勢(shì)力的結(jié)果，但不排除在特定時(shí)點(diǎn)存在著一定的財(cái)稅政策和戶籍手段的調(diào)節(jié)空間，因此，在疫情特殊時(shí)期，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率作為就業(yè)彈性的自變量存在著“反向操作”的空間，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家所不具有的一個(gè)特征。

根據(jù)國(guó)際勞工組織的統(tǒng)計(jì)，在世界就業(yè)彈性系數(shù)中，1991-1995年是0.34，1995-1999年是0.38，1999-2003年是0.30，這3個(gè)時(shí)期的GDP增長(zhǎng)率分別是2.9%、3.6%和3.5%。但事實(shí)上，發(fā)展中國(guó)家之間就業(yè)彈性存在很大的差距，例如，最高的是科摩羅（1.667）、科特迪瓦（1.263）、尼日爾（1.149）、阿爾及利亞（1.158）、馬達(dá)加斯加（1.127）和多哥（1.123），而就業(yè)彈性最低是波斯尼亞（0.05）、烏克蘭（0.09）、中國(guó)（0.10），甚至有些國(guó)家是負(fù)值，例如，塞爾維亞（-0.101）、白俄羅斯（-0.112）和羅馬尼亞（-0.238）。

下面看2020年應(yīng)對(duì)疫情所面對(duì)的城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率和城鎮(zhèn)就業(yè)彈性的前景分析。

先看作為自變量“L”的勞動(dòng)投入即2020年城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率。表1顯示，2004年以來，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率最高的是2006年的8.4%，最低的是2019年的1.9%，面對(duì)百年不遇的疫情，2020年城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率肯定要低于最低年份2019年的1.9%，考慮到今年第1季度經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)-6.8%，2020年城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率也有可能是零甚至是負(fù)增長(zhǎng)，本文假定2020年城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率有3個(gè)前景，即1.5%、1.0%和0.5%。

再看就業(yè)彈性。在給定城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率之后，就業(yè)彈性就變得非常重要，因?yàn)樗鼪Q定因變量GDP增長(zhǎng)率，而增長(zhǎng)率決定每個(gè)百分點(diǎn)拉動(dòng)就業(yè)人員的數(shù)量?？紤]到就業(yè)彈性具有較大反向操作空間，這里假定就業(yè)彈性也有3個(gè)前景：前景一是剔除2006年0.66的特殊情況之后，取最高值0.42；前景二是取過去16年的平均值0.38；前景三是取最低值的2019年的0.31（剔除2005年的0.28）。

在上述城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)3個(gè)前景和就業(yè)彈性3個(gè)前景的假定下，我們可得出如下三組基本預(yù)測(cè)，見表2。其實(shí)，在鎖定“實(shí)現(xiàn)900萬”之后，我們還可以對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率和就業(yè)彈性系數(shù)做出更多的假定，做出更多的不同組合。表2給出的是3個(gè)基本預(yù)測(cè)，是基于3個(gè)不同就業(yè)彈性系數(shù)下3種城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率的前景預(yù)測(cè)，換言之，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率在一定程度上和一定時(shí)期內(nèi)是可以“選擇”的：

——在城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率較高的情況下（高預(yù)測(cè)），比如高于1.5%的話，如果就業(yè)彈性較高，GDP名義增長(zhǎng)率則不到3.6%，但如果就業(yè)彈性很低，GDP名義（全文同）增長(zhǎng)率就要接近或超過5%。

——在城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率較低的情況下（低預(yù)測(cè)），比如低于0.5%以下，如果就業(yè)彈性較高，GDP增長(zhǎng)率大約就是1%左右；如果就業(yè)彈性也較低，GDP增長(zhǎng)率就要接近2%。

——在城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率適中的情況下（中預(yù)測(cè)），比如大約1%左右時(shí)，如果就業(yè)彈性較高，GDP增長(zhǎng)率就會(huì)低于2.5%，如果就業(yè)彈性較低，增長(zhǎng)率就須超過3%。

表2 “實(shí)現(xiàn)900萬”就業(yè)目標(biāo)的3組預(yù)測(cè)

資料來源：作者測(cè)算。

（三）在城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率給定條件下，提高就業(yè)彈性是關(guān)鍵

對(duì)決策者而言，表2的政策含義在于：

——從城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率來看，它不能太高，比如，如果超過2%，就業(yè)彈性就需提高到至少0.6才能達(dá)到3.3%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這就為第3和4季度帶來很大壓力，因?yàn)榈?季度是-6.8%；但就業(yè)增長(zhǎng)率也不能太低，比如低于0.2%甚至是負(fù)增長(zhǎng)，那就有可能帶來GDP的負(fù)增長(zhǎng)，這時(shí)，就業(yè)彈性即使再高，完成“實(shí)現(xiàn)900萬”的壓力就非常大了。

——從GDP增長(zhǎng)率來看，在高、中、低三種不同城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率假定下，GDP增長(zhǎng)率越高，每個(gè)百分點(diǎn)撬動(dòng)的就業(yè)人口數(shù)量就越輕松。但由于第1季度是-6.8%的負(fù)增長(zhǎng)，第3和4季度的增長(zhǎng)壓力是很大的，如果全年平均增長(zhǎng)率低于2.0%，每個(gè)百分點(diǎn)對(duì)應(yīng)的就業(yè)人口壓力就是非常大的；但是如果增長(zhǎng)率高于5.0%，也是不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)閷脮r(shí)，第3和4季度的增長(zhǎng)壓力就要求非常高。所以，從全年平均的角度看，3.0%的GDP名義增長(zhǎng)率附近比較可行。

——從就業(yè)彈性來看，在城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率既定條件下，就業(yè)彈性越高，實(shí)現(xiàn)較高GDP增長(zhǎng)率就越輕松。例如，在“高預(yù)測(cè)”中，如果就業(yè)彈性像2019年那樣是0.31，GDP增長(zhǎng)率就需高達(dá)4.8%，但如果像2012和2013年那樣，就業(yè)彈性超過0.40，比如是0.42，增長(zhǎng)率就可達(dá)3.6%，在“中預(yù)測(cè)”中增長(zhǎng)率只需2.4%，在“低預(yù)測(cè)”中就只需1.2%。所以，就業(yè)彈性非常重要，更為重要的是，就業(yè)彈性具有一定的可操作空間。再進(jìn)一步分析，如果假定2020年城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率在1%至2%（2019年的水平）之間是“給定”的并受到一定條件的限制，那么，經(jīng)濟(jì)增速和“實(shí)現(xiàn)900萬”的關(guān)鍵就在于就業(yè)彈性了，就業(yè)彈性越大，實(shí)現(xiàn)就業(yè)政策目標(biāo)就越輕松一些。

上述三方面分析顯示，2020年全年GDP名義增長(zhǎng)率區(qū)間在1%至5%之間，因?yàn)榈陀?%將難以完成“實(shí)現(xiàn)900萬”，高于5%將為第3和4季度帶來很大的增長(zhǎng)壓力，這是不現(xiàn)實(shí)的。再進(jìn)一步聚焦，GDP名義增長(zhǎng)率在2.4%至3.9%之間應(yīng)是“實(shí)現(xiàn)900萬”隱含的最優(yōu)合理區(qū)間。其中，在“高預(yù)測(cè)”的1.5%城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率下，如果就業(yè)彈性足夠好，3.6%的GDP名義增長(zhǎng)率附近是最佳值，意味著1個(gè)百分點(diǎn)GDP對(duì)應(yīng)拉動(dòng)的就業(yè)人口是250萬左右；在“中預(yù)測(cè)”的1.0%城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率下，同樣是0.42的就業(yè)彈性，但GDP增長(zhǎng)率只要2.4%就可以了，每個(gè)百分點(diǎn)拉動(dòng)的就業(yè)人數(shù)是375萬人。

上述分析給出的結(jié)論是，就業(yè)彈性將是2020年能否實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)的關(guān)鍵。那么，如何才能最大限度地提高就業(yè)彈性、以順利確保在下半年“活下去”？

總理在記者會(huì)上答記者問時(shí)說，“過去我們說過，不搞大水漫灌，現(xiàn)在還是這樣，但是特殊時(shí)期要有特殊的政策，我們叫做放水養(yǎng)魚。沒有足夠的水，魚是活不了的”?？偫磉€說：“我們現(xiàn)在有1億2000萬市場(chǎng)主體，他們就是青山，留住他們，就會(huì)贏得未來”。很顯然，這里說的“魚”和“青山”都是指1.2億市場(chǎng)主體。以較小的“代價(jià)”實(shí)現(xiàn)2020年就業(yè)政策目標(biāo)，這就是總理說的不搞大水漫灌的“一條市場(chǎng)化改革的路子”，是“一條有效應(yīng)對(duì)沖擊、實(shí)現(xiàn)良心循環(huán)的新路子”（《政府工作報(bào)告》語）。概括起來，放水養(yǎng)魚和留得青山就是為企業(yè)紓困，讓市場(chǎng)主體活下去，最終目的是為了穩(wěn)就業(yè)和保民生。

對(duì)提高就業(yè)彈性來講，我個(gè)人理解，萬余字的《政府工作報(bào)告》規(guī)劃的放水養(yǎng)魚、留得青山和保就業(yè)的舉措可簡(jiǎn)化歸納為三大類：一是規(guī)模性資金投入，二是減稅降費(fèi)，三是幫扶特殊群體。所謂規(guī)模性資金投入就是《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)的新增赤字和發(fā)行抗疫特別國(guó)債共計(jì)2萬億；減稅降費(fèi)具體是指在去年2萬億的基礎(chǔ)上再增加5000億，即2020年計(jì)劃減稅降費(fèi)2.5萬億；幫扶特殊群體具體是指疫情期間有六個(gè)特殊群體需要政策傾斜。

其中，前兩類舉措的政策目標(biāo)是為企業(yè)紓困，穩(wěn)住市場(chǎng)主體，從供給的角度看實(shí)現(xiàn)保就業(yè)的關(guān)鍵在于如何將資源投向就業(yè)彈性高的行業(yè)和企業(yè)；第三類舉措是從需求的角度看就業(yè)政策目標(biāo)的六個(gè)特殊群體當(dāng)前存在的困難及其如何精準(zhǔn)施策。