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中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、社科MPA學(xué)術(shù)導(dǎo)師

中國(guó)的改革是從農(nóng)村起步的，農(nóng)村改革的主要做法是先試點(diǎn)，通過試點(diǎn)逐步積累經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后再在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開。近年來，中國(guó)在農(nóng)村領(lǐng)域推行了一系列的改革試點(diǎn)。例如，2009年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）分兩批設(shè)立了58個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)中央部署和地方設(shè)置的各項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)；2013年以來，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)等部門先后分三批啟動(dòng)實(shí)施了農(nóng)村綜合改革標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作；2015年以來，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，自然資源部（原國(guó)土資源部）會(huì)同有關(guān)部門組織開展了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度“三項(xiàng)改革”試點(diǎn)，中國(guó)人民銀行會(huì)同有關(guān)部門組織開展了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押*試點(diǎn)；從2015年開始，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后分四批在全國(guó)范圍內(nèi)開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)；2016年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同有關(guān)部門開始探索和擴(kuò)大耕地輪作休耕制度試點(diǎn)；2019年，中央農(nóng)辦等6部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》，隨后啟動(dòng)實(shí)施了鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)；其他部門也開展了一系列農(nóng)村改革試點(diǎn)工作。通過試點(diǎn)探索，各地在農(nóng)村土地改革、集體產(chǎn)權(quán)制度、輪作休耕制度等方面取得了諸多改革經(jīng)驗(yàn)和具體實(shí)效，各地試點(diǎn)證明可行的一些改革舉措已經(jīng)體現(xiàn)到已修訂的相關(guān)法律法規(guī)中。2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法>的決定》；2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議又審議通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，為下一步全面推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供了法律保障。

然而，從總體上看，近年來中國(guó)的農(nóng)村改革還主要停留在試點(diǎn)層面，各項(xiàng)改革試點(diǎn)多，但全面推開的少。譬如，受社會(huì)高度關(guān)注的農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”和“兩權(quán)”抵押*改革，由于突破了國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，只能在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行探索。同時(shí)，由于現(xiàn)行相關(guān)法律制度嚴(yán)重滯后，在相關(guān)法律尚未修訂完善的情況下，超前進(jìn)行改革探索可能存在“違法”甚至“違憲”的風(fēng)險(xiǎn)，由此造成地方主動(dòng)改革的動(dòng)力不足。此外，受部門利益和條塊分割的影響，近年來農(nóng)村改革還呈現(xiàn)出部門化、碎片化的傾向，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的重點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，各項(xiàng)改革的整體性和協(xié)調(diào)性不夠，相關(guān)改革的配套性較差。在“兩權(quán)”抵押*改革的過程中，由于基礎(chǔ)制度不配套，部分改革設(shè)想的試點(diǎn)成效不夠理想。

雖然中國(guó)的改革是從農(nóng)村開始，但相對(duì)于城市改革而言，目前農(nóng)村改革已經(jīng)嚴(yán)重滯后，成為了制約農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的制度瓶頸。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化農(nóng)村改革的新時(shí)期。在新時(shí)期，為適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，中國(guó)的農(nóng)村改革不能僅停留在試點(diǎn)階段，也不宜再采取零敲碎打的辦法，而必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，突出整體性和協(xié)調(diào)性，采取綜合配套、整體推進(jìn)的“一攬子”改革方式。在“十四五”乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，必須以土地制度改革為核心，強(qiáng)化相關(guān)改革的配套協(xié)調(diào)，全面深化農(nóng)村各項(xiàng)改革，在認(rèn)真總結(jié)近年來改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和完善相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)農(nóng)村改革由試點(diǎn)走向全面推開。這是因?yàn)?，只有全面深化農(nóng)村改革，才能極大地釋放農(nóng)村改革的紅利，全面激活農(nóng)村要素、主體和市場(chǎng)，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的活力。

全面深化農(nóng)村改革，其核心是土地制度改革。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包法和土地管理法修正案已經(jīng)通過，急需出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，以推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)土地改革試點(diǎn)盡快在全國(guó)全面推開，使新的法律能夠得到有效的貫徹實(shí)施。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制框架下，中國(guó)土地制度改革的基本方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，首先是搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。最近，中央已經(jīng)明確提出：到2022年,要“基本建成”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；到2035年，要“全面形成”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)和核心目標(biāo)。然而，至今為止，中國(guó)的土地市場(chǎng)尤其是建設(shè)用地市場(chǎng)仍然是城鄉(xiāng)分割的，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)仍然是一個(gè)不完整的跛足的市場(chǎng)。與城市房地產(chǎn)市場(chǎng)相比，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)起步晚，開放程度低，發(fā)育嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要。

近年來，雖然全國(guó)已經(jīng)開展了農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作，一些地方搭建了區(qū)域性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、閑置房產(chǎn)交易平臺(tái)，但農(nóng)民承包地和宅基地各種權(quán)能仍缺乏有效的實(shí)現(xiàn)渠道，集體土地產(chǎn)權(quán)仍處于與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)不平等的地位（鄭振源、蔡繼明，2019），由此限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道的拓寬。2018年，全國(guó)農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的8.5%，財(cái)產(chǎn)凈收入對(duì)農(nóng)村居民可支配收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率只有2.9%。此外，房地產(chǎn)市場(chǎng)的城鄉(xiāng)分割和不均衡，農(nóng)村房產(chǎn)交易受限和各種權(quán)能缺失，也是導(dǎo)致近年來一些大城市城區(qū)房?jī)r(jià)過高、上漲過快的重要原因之一。

為此，應(yīng)在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，以賦權(quán)賦能為核心，加快農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的步伐。要全面推進(jìn)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，并逐步將農(nóng)民承包地納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍。同時(shí)，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等各項(xiàng)改革。

關(guān)于宅基地制度改革，重點(diǎn)是在完善集體成員資格認(rèn)定辦法和嚴(yán)格宅基地取得條件的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的思路，放開搞活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，增加市場(chǎng)的開放性和交易半徑，加快房地一體化改革，最終實(shí)現(xiàn)可對(duì)外出租和轉(zhuǎn)讓。對(duì)于農(nóng)民自愿退出的合規(guī)宅基地，要通過相關(guān)的制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的連接渠道。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償出讓轉(zhuǎn)讓制度建立起來后，可允許符合條件且自愿退出的宅基地有條件地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并在其入市后納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地予以管理。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，實(shí)行宅基地退出與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有效銜接，不僅有利于加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，而且可以對(duì)城鄉(xiāng)居民不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)開放上的平等待遇。