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“公共政策分析”之問題構建的方法

——以教育部門“延期開學，停課不停學”為例

一、政府背景資料

2020年2月12日，教育部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳聯合印發(fā)通知，明確中小學延期開學及期間“停課不停學”有關工作安排，要求防止以居家學習完全代替學校課堂教學，開通國家中小學網絡云平臺和中國教育電視臺空中課堂，免費供各地自主選擇使用。平臺資源包括防疫知識、紅色教育資源、專題教育資源，以及從小學至普通高中的主要學科課程資源，課程時間一般在20分鐘左右。

2月17日，北京市教育部門要求小學生要做好居家學習，各校均不得以任何形式集體組織上新課，也不得舉行任何形式的線下教學活動和集體活動。

3月12日，北京市教育部門發(fā)布通知“不得普遍要求教師直播上課或錄課，除中學畢業(yè)年級外，不統(tǒng)一組織線上集中學習等”

二、政策分析

我們用“問題構建的方法”中的“假設分析法”來分析教育部門的這個政策。原因是“在許多方面，假設分析是所有問題構建方法中最全面的”，“它專門為對付構建不好的問題設計的”，在這里，我需要強調一點，“構建不好的問題”不是指這個問題本身沒有價值，而是“指政策分析者，制定者以及其他利益相關者在如何表述問題上不能達成一致的問題”。也就是說，這個政策問題是有爭議的。分析需要使用以下步驟：

1、識別利益相關者

這會幫我們查找出政策分析被排除在外的利益相關者。比如家長、老師等。學校也是利益相關者，但是因為系統(tǒng)內的服從性，所以很難讓他們提出與教育部門相沖突的意見，而沖突是需要的，對對立政策的考慮會讓我們避免落入解決了錯誤問題的陷阱。我們找到這些利益相關者，也就多了另外的解決方案，我們簡單列個清單，方便理解：（圖1）

圖1

2、提出假設

意思是我們從這些利益相關者的解決方案中追溯他們的假設。我們補充一下清單：（圖2）

圖2

3、質疑假設

對每個假設質疑，如果質疑不成立，就通過這個假設，質疑成立，并不是要簡單排除，而是要考慮能否作為一個新的依據來提出新的解決方案。

圖3

表中對質疑成立的假設采用了劃線的表示方法，因為通過良好的溝通，不僅不會增加家庭矛盾，反而是促進親子關系的一個契機，并且排除了成為新的解決方案的依據。

老師的假設質疑成立，成為了新的解決方案的依據（見圖4紅字）。

4、匯總假設

匯總假設的最終目的是“創(chuàng)建一個盡可能多的利益相關者贊同的，可接受的假設清單”。匯總后的清單如下：（圖4）

圖4

5、綜合假設

這是我們進行假設分析的最后一個步驟。這里需要把最初的解決方案加入進來，針對問題提出組合的或綜合的解決方案。在這個步驟里，我們最終采用的方案會是各利益相關方選擇合作的方案。如圖黃底所示，這就是“最好的”解決辦法：延期開學，同步直播教學，增加網絡素質教育內容，家長管理學生，老師增加工資。（圖5）

圖5

在我們對北京市教育部門的這個政策的假設分析中，我們可以感知這項政策問題的最初解決方案的局限性，如單一決策者假設，不能系統(tǒng)思考潛在的截然不同的解決方案，不能對占主流問題提出質疑，評價問題的標準只涉及表面特征而不觸及背后的基本假設等，但是利用假設分析可以克服這些局限性。

最后，讓我們用來自教育部門最新的通知內容來作為本文的結尾：從4月13日起，全市中小學正式推進春季學期課程教學工作，包括線上學習和返校復課兩個階段，線上學習在原有平臺基礎上，增加教學同步內容，完成正常教學進度……